Neutralität – und eine Zukunft hat sie doch

Robert Nef über die schweizerische Neutralität, Zeitbild 09/1991

Mit diesem Beitrag setzen wir unsere Serie über Neutralität und Neutralitätspolitik der Schweiz fort.

Die schweizerische Neutralität hat eine völkerrechtliche, eine aussenpolitische und eine ideelle Komponente. Alle drei Komponenten haben sich in jahrhundertelangen Prozessen entwickelt, gewandelt und gefestigt. Sie beeinflussen sich wechselseitig und haben — alles in allem — verschiedenste Bewährungsproben bestanden.

Die Erfahrung, dass eine Einmischung in fremde Händel für ein kleines Gemeinwesen auf längere Sicht mehr Gefahren birgt, als es Nutzen bringt, ist schon an die 500 Jahre alt. Die Bewährung eines Prinzips über Jahrhunderte hinweg ist allerdings für sich allein noch kein Beweis für dessen Zukunftstauglichkeit.

Alles überdenken heisst nicht alles über Bord werfen

Verhältnisse können sich ändern, und nichts ist für einen Kleinstaat gefährlicher, als das sture Festhalten am Bestehenden und die mangelnde Bereitschaft zum Lernen und zur Anpassung an ein verändertes Umfeld. Ist aber dieses Umfeld tatsächlich so stark verändert, dass sich die Aufgabe eines historisch tief verankertes Prinzips rechtfertigen liesse oder gar aufdrängt?

Niemand kann bestreiten, dass wir heute, im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts, Zeugen grosser Umwälzungen sind, die einen Anlass bilden, unsere Lage auch in grundsätzlicher Hinsicht neu zu beurteilen. Schon ein flüchtiger Rückblick auf die mit gelegentlichen Unterbrüchen und Schwankungen seit 1515 praktizierte Neutralitätspolitik zeigt aber, dass die zurzeit stattfindenden Veränderungen insgesamt doch nicht jene historische Einmaligkeit aufweisen, die ihnen gelegentlich zugebilligt wird. Wir können im Gegenteil immer wieder Entwicklungssprünge und Rückfälle feststellen, die alle Betroffenen und Beteiligten jeweils überraschend getroffen haben.

Geschichts- und Kontinuitätsbewusstsein geniessen heute leider kein besonders hohes Ansehen. Die bevorstehende Jahrtausendwende verleitet vielleicht zur weit verbreiteten Vorstellung, wir stünden in Europa und in der Welt wirklich vor dem Anbruch einer neuen Epoche und vor einem tiefgreifenden Wertewandel.

Wer so denkt und empfindet, hat möglicherweise Recht, aber eine Mahnung zur Vorsicht kann im Zusammenhang mit der Neutralitätspolitik nicht schaden.

Innovationsfreudig aus Zwang?

Experimentierbereitschaft und Innovationsfreude sind im wirtschaftlichen, aber auch im politischen Bereich grundsätzlich positiv zu bewerten. Dies gilt aber nur, wenn der Experimentierende relativ frei agieren und reagieren kann. Das ist im Zusammenhang mit der Neutralität kaum möglich. Neutralität kann zwar von jedem souveränen Staat fallweise erklärt und aufgehoben werden. Ob diese Erklärung auch respektiert wird, ist allerdings nicht vom Erklärenden abhängig. Vor allem die dauernde Neutralität entsteht erst in einem dialektischen Prozess zwischen Glaubwürdigkeit und Verlässlichkeit. Das konservative Motto «keine Experimente» (Konrad Adenauer) hat in diesem Zusammenhang eine besondere Aktualität.

Der schweizerische Bundesrat hat sich seit 1848 schon verschiedenste Male und in sehr unterschiedlichen Situationen zur Neutralitätspolitik geäussert. Es sei hier bewusst eine Verlautbarung aus dem Jahr 1859 zitiert.

«Das Recht, neutral zu sein, steht uns von Natur aus zu, weil ohne vorausgegangenes Bündnis kein Staat verpflichtet ist, sich an den Kämpfen anderer zu beteiligen. Die Anerkennung der schweizerischen Neutralität durch die europäischen Mächte hat also nicht die Bedeutung, dass sie uns ein im Wesen nicht da gewesenes Recht brachte, sondern nur die, dass sie die Mächte verpflichtet, die schweizerische Neutralität zu respektieren, und jede derselben (jede Macht) berechtigen würde, die Verletzung derselben (der Neutralität) durch eine der übrigen anerkennenden Mächte zum Kriegsfall zu machen.»

Die Feststellung ist heute in mancherlei Beziehung aktuell. Sie macht deutlich, dass eine Aufhebung unserer Neutralität im Rahmen unserer nationalen Souveränität liegt und somit keine Frage des völkerrechtlichen Dürfens, sondern des aussenpolitischen Wollens ist. Dasselbe gilt aber — wenigstens vorläufig — auch umgekehrt. Ob und wie neutral wir sein und bleiben wollen, entscheiden wir.

Die Glaubwürdigkeit solcher Erklärungen im europäischen und im globalen Rahmen haben wir allerdings nicht im Griff. Sie ist nur sehr bedingt reversibel, und daraus erwächst allen an der Neutralitätsdiskussion Beteiligten eine besondere Verantwortung, die in ihren historischen und grundsätzlichen Dimensionen vielleicht zu wenig gewürdigt wird.

Die schweizerische Neutralität hat sich als mehr oder weniger integrierter Bestandteil der «Idee Schweiz» entwickelt, auch wenn in Theorie und Praxis immer wieder betont worden ist und in der heutigen Diskussion speziell hervorgehoben wird, die Neutralität sei stets nur ein Mittel gewesen, um Frieden in Unabhängigkeit zu bewahren und einen gemeinsamen Wohlstand aufzubauen.

Ideal und Kalkül

Vermutlich wird der historische Stellenwert der Neutralitätsmaxime in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht unterschätzt. Man hat ihn aus verschiedenen Gründen eher verharmlost als dramatisiert.

Neutralität ist kein glanzvolles Ideal, mit dem internationale Anerkennung einzuhandeln wäre. Sie hat eine durchaus opportunistische Komponente und ist immer gleichzeitig «Ideal und Kalkül» (D. Frei). Man kann als Neutraler weltpolitisch und kriegsgeschichtlich wenig Ruhm und Ehre ernten. Es ist kein Zufall, dass die Maxime der Neutralität — besonders nach dem Zweiten Weltkrieg — in der politisch-ethischen Bewertung weltweit sehr tief rangierte. Als Überlebensprinzip eines Kleinstaates hat sie sich allerdings in verschiedenster Hinsicht besser bewährt als die Allianz mit den Mächtigsten, welche von diesen empfohlen wird.

Wahrscheinlich UNO-verträglich…

Inzwischen hat sich wohl die Akzeptanz der Neutralität allgemein erhöht. Die Neutralen haben sogar eine gewisse Nützlichkeit entfaltet. Es ist sehr wohl denkbar, dass Kleinstaaten und mittlere Staaten mit dem Status der dauernden bewaffneten Neutralität im Rahmen der UNO nicht nur stillschweigend toleriert, sondern sogar ausdrücklich akzeptiert würden. Sie dürften allerdings ihren Status nicht nur zu ihrem Vorteil beanspruchen, sondern müssten auch besondere Verpflichtungen übernehmen.

Zu denken wäre an einen kontrollierten Minimalstandard militärische Selbstverteidigung (als Annexionsprävention), an eine kontrollierte strukturelle Nichtangriffsfähigkeit und an die finanzielle Mitträgerschaft bei militärischen Sanktionen.

Damit liesse sich allenfalls ein Dispens von der Verpflichtung, militärische Kontingente zu stellen, erwirken, nachdem die völkerrechtliche Normierung dieser Verpflichtungen und Verfahren ohnehin noch offen ist und eine allzu heterogene Zusammensetzung solcher Verbände Probleme verursacht. Ein — vorbehaltlos zu befürwortender — UNO-Beitritt der Schweiz ist mit der Aufrechterhaltung der Neutralität nicht nur vereinbar, sondern könnte vielmehr auch einen Beitrag dazu leisten, der Neutralität als einem berechtigten und positiv zu bewertenden Überlebensprinzip von Kleinstaaten global mehr Ansehen zu verschaffen.

Im Weltmassstab gesehen hat die Neutralität — auch die schweizerische — durchaus eine Zukunft.

… aber unvereinbar mit der EG

Anders sieht es im Rahmen der EG aus. Die EG ist im Gegensatz zur EFTA — leider — nicht nur als wirtschaftliche Gemeinschaft, sondern als politische Gemeinschaft konzipiert. Neutrale Staaten bilden darin einen Fremdkörper. Befürworter einer EG-Mitgliedschaft der Schweiz sind daher nichts als ehrlich und konsequent, wenn sie den Einzug in die EG mit einem geordneten Rückzug aus der Neutralität verknüpfen.

Die europäische Solidarität in der EG könnte letztlich nur um den Preis der Neutralität und der Disponibilität erkauft werden. Wieviel Platz für die Universalität einzelner Mitglieder in Zukunft noch bleibt, hängt davon ab, wie weltoffen und GATT-tauglich sich das «Warenhaus Europa» bzw. die «Festung Europa» weiterentwickelt.

Aus den hier angestellten Überlegungen ergeben sich folgende thesenartigen
Feststellungen:

1. Ein UNO-Beitritt der Schweiz ist neutralitätspolitisch unbedenklich. Er könnte zur globalen friedensfördernden Weiterentwicklung des Prinzips der dauernden bewaffneten Neutralität von kleinen und mittleren Staaten beitragen.
2. Ein EG-Beitritt der Schweiz wäre unter Aufrechterhaltung der Neutralität nur dann möglich, wenn die politischen Ziele der Gemeinschaft zurückgesteckt bzw. fallengelassen würden.
3. Die Neutralität ist zwar nur ein Instrument der Aussen- und Sicherheitspolitik und kein Staatsziel. Sie ist aber intensiver mit der «Idee Schweiz» und mit ihrer Stellung auf dem Weltmarkt verknüpft als es auf den ersten Blick scheint.
4. Ein «geordneter Rückzug» aus der Neutralität wäre zwar jederzeit möglich und völkerrechtlich unproblematisch. Aufgrund der Dialektik von Erklärung und Anerkennung der Neutralität ist er aber kaum reversibel und verlangt eine sorgfältige und historisch verantwortungsbewusste Evaluierung.
5. Aus historischer Sicht gibt es keine restlos überzeugenden Gründe, die heutige Entwicklung im Hinblick auf den Stellenwert der Neutralität als besonders einmalig und dramatisch zu beurteilen.
6. Die Neutralität braucht nicht telquel für alle Zeiten unverändert konserviert werden. Ihre Weiterentwicklung muss aber mit hohem Geschichtsbewusstsein erfolgen. Wenn auch ein militärischer Konflikt zwischen Nachbarstaaten in Europa momentan glücklicherweise unwahrscheinlich ist, so ist unsere kriegsvölkerrechtliche Neutralität doch nicht für alle Zukunft obsolet, sondern zurzeit politisch inaktuell.

   Sie ist auf ihren kriegsvölkerrechtlichen Kerngehalt hin «gesundzuschrumpfen», das heisst nicht zu relativieren, sondern zu radikalisieren, im Sinn von «an die Wurzeln zurückführen».

7. Die «vier Säulen» der schweizerischen Aussenpolitik Neutralität, Solidarität, Disponibilität und Universalität ertragen und verlangen Gewichtsverlagerungen. Sie bilden aber ein zukunftstaugliches Konzept, auch wenn und gerade weil sie gegenüber einem EG-Beitritt Skepsis wachhalten und wachrufen.

Publiziert in «Zeitbild» September 1991