Lokale Steuerautonomie als Erfolgsgeheimnis der Schweiz

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«Keine Regierung und keine Bataillone vermögen Recht und Freiheit zu schützen, wo der Bürger nicht imstande ist, selber vor die Haustür zu treten und nachzusehen, was es gibt.»
Gottfried Keller (1878), in: Fähnlein der Sieben Aufrechten

Einleitung

Wenn ich als Referent im Ausland frage, welches Thema sie im Zusammenhang mit der Schweiz am meisten interessiere, erhalte ich häufig folgende Antwort: Wählen Sie selbst, verraten Sie uns einfach das Geheimnis des Erfolgs Ihres Landes.

Ich bin gerne dazu bereit, dies zu tun. Aber der Erfolg hat in der Regel viele Väter und Mütter, er entsteht in komplexen Konstellationen und es ist nicht einfach, die jeweils kopierbaren Komponenten auf andere Staaten direkt zu übertragen. Wer ehrlich ist, muss als Erfolgreicher in der Politik und in der Wirtschaft auch zugeben, dass neben der Leistung und dem richtigen Entscheiden immer auch das Glück eine Rolle spielt, und die Schweiz ist im Lauf ihrer über 700-jährigen Geschichte öfters vom Glück, d.h. von vorteilhaften Konstellationen begünstigt worden. Ich möchte Ihnen keinen historischen Vortrag halten, denn Geschichte ist zwar lehrreich aber nicht wiederholbar.

Jedes Land ist ein Sonderfall und kein Land kann dem andern unbesehen als Modell dienen. Trotzdem lohnt sich der internationale Erfahrungsaustausch.

Ich will Sie im Zusammenhang mit unserem komplizierten föderalistischen Staatsaufbau und dem äusserst vielfältigen und komplexen Steuersystem nicht mit Zahlen und Tabellen langweilen, die auf Ihre Verhältnisse ohnehin nicht übertragbar wären. Wenn Sie an statistischen Angaben interessiert sind, bin ich gerne bereit, Ihnen das entsprechende Zahlenmaterial noch zu liefern.

Eine weitere Vorbemerkung: Ich werde daher in meinem Referat versuchen, durch gewisse Vereinfachungen das Prinzipielle und Idealtypische am Schweizer Steuersystem hervorzuheben, und ich bin mir bewusst, dass die gegenwärtige Realität durchzahlreiche zentralisierte Ausgleichs- und Umverteilungsmechanismen verfälscht wird, andere nennen diese im Lauf der letzten Jahrhunderte erfolgten Relativierungen auch «notwendige Schranken» oder «soziale Ausgleichsmechanismen».

Es geht mir im Folgenden darum, ihnen einige Prinzipien aufzuzeigen, die nicht direkt kopierbar sind, die aber bei Reformen des Staats- und Steuersystems doch ansatzweise und – sinnvoll adaptiert an andere Verhältnisse – Modellcharakter haben können.

Doch zurück zu den Geheimnissen des Erfolgs der Schweiz. Tatsächlich haben Sie mit Ihrem Thema einen überaus wichtigen Erfolgsfaktor der Schweiz ausgewählt.

Mein Thema tönt auf den ersten Blick einfach. Bei genauerem Hinsehen erweist er sich als hoch komplex. Ich müsste Ihnen gleichzeitig Struktur und Funktion des föderalistischen Staatsaufbaus, der direkten Demokratie und das damit verknüpfte vielfältige Steuersystem von 25 Kantonen und über 2000 Gemeinden erklären. Ohne Vereinfachungen und ohne Hinweise auf die historischen Wurzeln geht das in der zur Verfügung stehenden Zeit nicht.

Ich möchte mich daher auf 7 Thesen beschränken

7 Thesen zum Staatsaufbau und zum System konkurrierender Lokalbesteuerung

These 1

Die historisch tief verankerte Lokalautonomie in Verbindung mit lokaler Finanz- und Steuerautonomie und einem internen nationalen Wettbewerb bei der Höhe der Besteuerung ist das nationale Erfolgsgeheimnis Nummer eins.

Das System ist erfolgreich, und es ist daher auch eine Trumpfkarte im internationalen Steuerwettbewerb. Die Schweiz steht international als sogenannte Steueroase unter Druck. Statt Steueroasen zu bekämpfen täten unsere Nachbarn besser daran, sich am Wettbewerb um moderate Steuern aktiv zu beteiligen.

Steuersysteme und Steuerfragen ganz generell haben auf den ersten Blick keine besonders attraktiven und spannenden Aspekte. Ich werde Ihnen in den folgenden Thesen einige Informationen über das Prinzip der Lokalautonomie, das ich bewusst Non-Zentralismus (nicht Anti-Zentralismus!) nenne, geben, und dann aufzeigen, welch entscheidende Rolle die wettbewerbliche lokale Besteuerung in einem System spielt, das auf dem Non-Zentralismus basiert.

These 2

Der Non-Zentralismus beruht auf dem Subsidiaritätsprinzip, das die gemeinsamen Probleme von unten nach oben und nicht von oben nach unten lösen will: Zunächst so privat wie möglich und dann so lokal und kleinräumig wie möglich.

Wo die historischen Voraussetzungen zentralistisch sind, verlangt das Subsidiaritätsprinzip eine möglichst friedliche Neubegründung von Kompetenzen und Delegationen, die aber ihrem Wesen nach von unten nach oben und nicht von oben nach unten verlaufen müssen, wenn daraus ein konstruktiver Wettbewerb entstehen soll.

Die Schweiz hat ein dreistufiges Staatssystem, Gemeinden, Kantone, Bundesstaat. Die Kantone sind autonome historische Regionen, die seit 1848 die Mitglieder des Bundesstaates bilden. In den USA, deren bundesstaatliche Verfassung wir mit einigen wichtigen Abweichungen 1848 beim Übergang vom Staatenbund zum Bundesstaat kopiert haben, werden die Gliedstaaten «states» genannt, in anderen Ländern mit zentralistischer Vergangenheit Provinzen.

These 3

Demokratie im Sinn der Herrschaft von Mehrheiten funktioniert auf die Dauer nur in Kombination mit limitierter Regierungsgewalt, Minderheitenschutz, und friedlich konkurrierenden und kooperierenden lokalen Gebietskörperschaften.

Um unsere mit autonomen Steuer- und Haushaltkompetenzen verbundene wettbewerbliche Kommunalautonomie werden wir von initiativen und unternehmerisch denkenden Bürgermeistern der ganzen Welt beneidet. Trotzdem tragen wir ihr wenig Sorge und der wissenschaftliche und politische Trend läuft auch bei uns in Richtung mehr Zentralität. Kurz, wir sind im Begriff, wichtige Komponenten unseres Erfolgsgeheimnisses zu relativieren.

Die halbdirekte Demokratie beruht auf einem Entscheidungssystem, in welchem über Grundfragen obligatorisch Volksabstimmungen durchgeführt werden und die Parlamentsentscheide auf allen Stufen durch Volksentscheide, durch Referenden wieder rückgängig gemacht werden können. Das grenzt die Macht der Regierungen und der Parlamente ein, macht aber das Entscheidungsverfahren langsamer und komplizierter. Dies ist auch der Grund, warum eine Mitgliedschaft in einem internationalen Staatenbund oder Bundesstaat mit dem politischen System schwer kompatibel ist.

Der beste politische Weg zu weniger Zentralismus und mehr Non-Zentralismus muss erst noch gefunden oder erfunden werden, und er ist nicht als Rückkehr, sondern als Aufbruch zu charakterisieren, möglicherweise als grösste und spannendste politische Herausforderung im eben erst angebrochenen Jahrhundert. Dass dafür der missverständliche Begriff «Dezentralisierung» ungeeignet ist, dass man aber den ebenfalls missverständlichen Begriff «Sezession» vermeiden sollte, leuchtet ein.

Die etwas ungewohnte Verwendung des Begriffs «non-zentral» bedarf einer Erläuterung. Es geht darum, einen deskriptiven Begriff zu finden, der das kämpferische «anti» vermeidet und trotzdem nicht das fragwürdige Bild der Dezentralisierung verwendet. Dezentralisierung setzt das Zentrum voraus und bleibt damit der Krankheit verhaftet, für deren Heilung sie sich hält. Natürlich bietet sich angesichts bereits zentralisierter Strukturen als Gegenmittel die Dezentralisierung an, als eine Art des «geordneten Rückzugs» aus Fehlstrukturen. Die Gefahr, dass bei dieser heiklen Operation der mentale Bezug zum Zentrum bestehen bleibt und das Resultat lediglich eine raffiniertere Form der Zentralverwaltung entstehen lässt, bei welcher die polit-ökonomischen Kosten an die Peripherie gedrängt werden und der entsprechende Nutzen trotzdem beim Zentrum bleibt, ist nicht von der Hand zu weisen. Antizentralismus tendiert hingegen zur Sezession, die mit sehr hohen Konfliktkosten verbunden sein kann.

Zitat: «Chinas Geschlossenheit erwies sich im Laufe der Zeit jedoch als Nachteil, da die Entscheidung eines einzigen Tyrannen Innovationen stoppen konnte – was auch wiederholt geschah. Europas geographische Balkanisierung führte demgegenüber zur Entstehung Dutzender oder sogar Hunderter unabhängiger, miteinander konkurrierender Kleinstaaten und potentieller Zentren von Innovation. Ging ein Staat einer bestimmten Neuerung nicht nach, tat es mit Sicherheit ein anderer und zwang seine Nachbarn, es ihm gleichzutun, wollten sie nicht militärisch erobert oder wirtschaftlich abgehängt werden. Europas innere Barrieren waren hoch genug, um eine politische Vereinigung zu verhindern, aber zu niedrig, um die Ausbreitung neuer Techniken und Ideen zu stoppen.»

Jared Diamond, Arm und reich, Die Schicksale menschlicher Gesellschaften, aus dem Amerikanischen, Frankfurt am Main 1998, S. 515.

Für den Weg von überzentralisierten Staaten zu föderalistischen und lokalen Strukturen gibt es in der Weltgeschichte wenig ermunternde Beispiele. Die Schweiz hat das Glück, nie zentralisiert worden zu sein. Grosse Reiche sind meist infolge von Kriegen, Krisen und Sezessionen zerfallen. Diesen Weg sollte man nicht wiederholen.

These 4

Die Methode der politischen «Zellteilung», d.h. der Weg, auf dem man von verfehlten Zentralstrukturen zum zukunftsträchtigen Non-Zentralismus gelangt, ist noch zu entdecken. Sie führt nicht durch eine schrittweise Rückgabe zentraler Kompetenzen an Regionen und Provinzen, sondern am Aufbau eines politischen Systems und eines Steuersystems das auf der lokalen Ebene, an Städten und Dörfern anknüpft.

Ein grosser Teil der politischen Probleme kann auf der lokalen Ebene gelöst werden, wenn dort die entsprechenden Finanzen vorhanden sind. Diese Mittel werden in der Regel ja mindestens teilweise auch lokal erwirtschaftet. Warum muss das Steuersubstrat zunächst an die Zentrale geschickt werden, um von dort, meist mit grossen administrativ bedingten Verlusten wieder zurückzufliessen, zur Kommune oder zur Gemeinde, wie die lokale Gebietskörperschaft in der Schweiz genannt wird. Die autonome Gemeinde (mit eigener Steuerhoheit) ist in der Schweiz nicht einfach eine Verwaltungseinheit mit gewissen Restkompetenzen und zugewiesenen öffentlichen Mitteln.

Doch nun zur zweiten Komponente meines Vortrags, zu den Steuern.

These 5

Steuern haben historisch gesehen mindestens zwei Ursprünge: Tributzahlungen und Klubbeiträge. Der erfolgversprechende politische Weg der Steuerreform führt vom Tribut an die Zentrale zum Klubbeitrag an die lokale Gebietskörperschaft

Tributzahlungen sind historisch bedingt. Sie sind jene Geldleistungen, die ein erobertes Land den Eroberern abliefern mussten, um deren Dienstleistungen abzugelten, selbst wenn diese Dienstleistungen aufgezwungen und gar nicht erwünscht waren. Wenn ein solches ehemals besetztes Land dann autonom wird, bleibt das zentralisierte Steuersystem meist noch über Jahrhunderte bestehen. Die Zentralregierung übernimmt in der Regel einen Teil der ursprünglich fremdherrschaftlichen Bürokratie.

Es gibt aber auch noch einen anderen, friedlicheren Ursprung der Besteuerung. Steuern können auch als eine Art Klubbeitrag für Leistungen des Gemeinwesens aufgefasst werden, die zur Erfüllung gemeinsam gewollter und gemeinsam beanspruchter öffentlicher Dienstleistungen gebraucht werden. So sind sie in der Schweiz entstanden. Während der Tribut stets auf äusserem Zwang beruht, werden Klubbeiträge durch den Mehrheitsbeschluss von Mitgliedern legitimiert.

Die Schweiz ist nie erobert worden und hat sich stets gegen jede Art von Tributzahlung gewehrt. Ihr Steuersystem hat sich auf lokaler Ebene entwickelt. Es beruht historisch auf einem System gemeinsamer Arbeiten, z.B. beim Weg- und Wasserleitungsbau. Jeder Bürger war verpflichtet, an öffentlichen Arbeiten und auch bei der militärischen Selbstverteidigung mit der Waffe mitzuhelfen. Daraus haben sich schrittweise die lokalen Steuern entwickelt, die auf dem System der Selbstdeklaration und auf öffentlichen Steuerregistern beruhen.

Die Schweiz nennt sich gern die älteste Demokratie der Welt, weil wir in unserer ganzen Geschichte nie einen König oder Kaiser hatten und – mit Ausnahme einer ganz kurzen Periode von etwa 20 Jahren nach der Französischen Revolution nie von fremden Mächten besetzt waren. Darum läge es nahe, die direkte, bzw. genauer die halbdirekte Demokratie, die wir praktizieren als wichtigstes Erfolgsgeheimnis zu bezeichnen. Tatsächlich ist die Demokratie im Sinn des Mehrheitsprinzips aber auf die Dauer nur dann erfolgreich, wenn sie mit anderen Prinzipien kombiniert wird, mit dem Subsidiaritätsprinzip, dem friedlichen Wettbewerb kleinerer Einheiten und einer verfassungsrechtlich limitierten Regierungsgewalt in Kombination mit Eigentumsschutz, Vertragsfreiheit und limitierten Steuern.

Das Schweizer Steuersystem beruht auf der Selbstdeklaration. Die Steuerpflichtigen erhalten eine Steuererklärung auf der sie Einkommen und Vermögen deklarieren und mit entsprechenden Belegen ihrer Arbeitgeber und ihrer Banken belegen und verschiedene Sozialabzüge, ebenfalls mit Belegen einreichen. Darauf erhalten sie zwei Rechungen. Eine für die Gemeinde- und Kantonssteuern und eine für die Bundessteuer. Die Steuerbeträge werden nicht vom Lohn abgezogen, der Steuerpflichtige bekommt jährlich eine Rechnung, auf dem der volle Umfang des Steuerbetrags sichtbar ist.

Das Vertrauen der Steuerbehörden in die Richtigkeit der Angaben ist hoch, aber nicht grenzenlos. Die Banken sind wegen des Bankkundengeheimnisses nicht verpflichtet, den Steuerbehörden über die Vermögensverhältnisse ihrer Kunden Auskunft zu geben, es gibt jedoch eine Verrechnungssteuer auf Bankguthaben von 35 Prozent, die von der Bank direkt an die Steuerbehörden bezahlt wird, die aber bei korrekter Deklaration zurückgefordert werden kann. Der Steuerzahler kann also selbst ausrechnen, ob sich eine ehrliche Deklaration lohnt oder nicht.

Steuerbetrug, d.h. das Einreichen falscher oder gefälschter Dokumente ist strafbar, Steuerhinterziehung, d.h. die unvollständige oder lückenhafte Deklaration ist kein Delikt, sondern ein Verstoss gegen Verwaltungsvorschriften, der nicht strafrechtlich erfasst, sondern administrativ durch erhöhte Nachsteuern geahndet wird. Darum wird dieser Verstoss im internationalen strafrechtlichen Informationsaustausch auch nicht erfasst, was vielen Staaten ein Dorn im Auge ist. Dieses System ist historisch auf die die grundsätzlich lokale Besteuerung zurückzuführen. Sie basiert auf dem Prinzip des nach bestimmten Richtlinien selbst bestimmten Clubbeitrags an das Gemeinwesen zurück. Die Transparenz der Steuerregister ermöglichte es allen, Einblick zu nehmen, wieviel sein Mitbürger versteuert. Es gab immer wieder Fälle, in denen Steuerzahler sogar mehr deklarierten als sie verdienten und besassen, und damit mehr Steuern bezahlten als sie verpflichtet gewesen wären, um damit ihre Kreditwürdigkeit und ihre Reputation zu steigern. Die Transparenz der Steuerregister auf lokaler Ebene ermöglichte eine gewisse soziale Kontrolle. Die Steuerehrlichkeit ist in der Schweiz im globalen Durchschnitt immer noch ausserordentlich hoch und die Kosten der Steuerkontrolle ausserordentlich tief. Die These, dass sich das Vertrauen der Steuerbehörden in die Steuerzahler durchaus lohnt.

These 6

No taxation without representation. Je rechtsstaatlicher und demokratischer die Entwicklung eines Landes ist, desto mehr nähert sich das Steuersystem dem Clubbeitragsmodell.

Die lokale Besteuerung betrifft nur noch 30 Prozent des gesamten Steueraufkommens, aber immerhin einen Drittel. Über diesen Drittel verfügen die Gemeinden, d.h. die lokalen Gebietskörperschaften autonom, d.h. sie werden ihnen nicht administrativ zugewiesen. Um die mit autonomen Steuer- und Haushaltkompetenzen verbundene wettbewerbliche Kommunalautonomie werden die Schweizer von Bürgermeistern der ganzen Welt beneidet. Sie erlaubt die Gewährung von Steuervorteilen auf kommunaler und kantonaler Ebene. Man kann durch die Attraktivität vergleichsweise tiefer Steuern reiche Steuerzahler und Firmen anziehen. Das bedeutet, dass man von allen anderen Gebietskörperschaften, die höhere Steuern erheben und daher weniger attraktiv sind, beneidet wird. Niedrige Steuern werden darum von höher besteuernden Nachbarn als unerlaubte Fördermassenahmen und Privilegien gebrandmarkt.

Leider ist auch innerhalb der Schweiz das Postulat der Steuerharmonisierung ziemlich populär. Wenn ein Steuerzahler in der einen Gemeinde mit demselben Vermögen und demselben Einkommen 30 Prozent weniger bezahlt, als wenn er sich nur wenige Kilometer entfernt niederlassen würde, wird dies mehrheitlich als ungerecht empfunden. Die Überlegung, dass der Steuerwettbewerb als solcher eine Bremse für die Steuerprogression bildet und damit verhindert, dass eine Mehrheit von Nichtreichen eine Minderheit von Reichen immer höher besteuert und zuletzt vertreibt, leuchtet auf den ersten Blick einer Mehrheit nicht spontan ein. Solche Einsichten gewinnen erst im Lauf der Zeit an Glaubwürdigkeit.

Das Erfolgsgeheimnis der Schweiz besteht, negativ definiert, in der beharrlichen Verweigerung des Zentralismus, positiv definiert, in funktionierenden, konkurrierenden kommunalen Gebietskörperschaften, in der Kombination von Privatautonomie und Gemeindeautonomie.

Leider befindet sich kein Nationalstaat in der glücklichen Lage, seine politischen Strukturen mit einer «tabula rasa» zu beginnen und sich ausschliesslich auf einige grundlegende Prinzipien auszurichten. Immerhin stecken wir auf europäischer Ebene in einem frühen Zustand der politischen Strukturbildung, in einer Phase, in der es sich allenfalls lohnt, gewisse Fehler zu vermeiden. Auch auf nationaler Ebene kann jeder politische Reformvorschlag an einer liberalen Idealvorstellung gemessen werden. Die Prüfung der «Liberalismusverträglichkeit» wäre bei diesem Vorgang durch eine Prüfung der Verträglichkeit mit dem Non-Zentralismus zu ergänzen.

Wer im Zusammenhang mit Begriffen wie «Autonomie», «Identität», «Demokratie» und «Minderheitenschutz» auf Dinge wie Finanzen und Steuern zu reden kommt, setzt sich leicht dem Verdacht aus, er sei ein Materialist, dessen geistiger Horizont beim Geld beginnt und wieder aufhört. Man sollte die finanzielle Dimension eines Problems nicht verabsolutieren, aber man sollte sie auch nicht verdrängen.

Wer zahlt, befiehlt, und wer keine finanzielle Autonomie hat, hat wenig, über das er wirklich selbst bestimmen kann.

Niemand zahlt gerne Steuern, und das Thema «Fiskus» ist auch in der sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion eine Materie, in der sich die Spezialisten tummeln. Gemessen am zentralen historischen Stellenwert, den Steuersysteme haben und hatten, ist es erstaunlich, wie wenig Allgemeinverständliches darüber publiziert worden ist. Dass die Geschichte der politischen Systeme mindestens zur Hälfte eine Geschichte der Steuersysteme ist und eine grosse Zahl von historischen Veränderungen als Steuerrevolten begonnen haben, wird oft zu wenig beachtet. Der Beginn der amerikanischen Unabhängigkeit an der «Boston Tea Party», einem Steuerkonflikt, ist das bekannteste, aber nicht das einzige Beispiel. Der damals geprägte Slogan «No taxation without representation» gehört seither zu den Grundsätzen jedes souveränen und demokratischen Staates auch wenn das Postulat längst nicht überall befriedigend erfüllt ist. Die Loslösung der Schweiz vom «Heiligen Römischen Reich Deutscher Nation» ist mit der Weigerung eingeleitet worden, die Reichssteuer zu bezahlen. Zahlreiche andere Sezessionen waren mindestens zum Teil fiskalisch motiviert.

Die historische und politische Bedeutung der Staatsfinanzen und der Steuersysteme wird häufig unterschätzt, während die ideologischen und nationalen Konflikte überschätzt werden. Wir stehen gegenwärtig in Europa und in der Schweiz vor dem noch nicht geglückten Versuch, die Folgen der zwei Weltkriege und des kalten Krieges für die Staatsfinanzen und die Steuersysteme, wieder in den Griff zu bekommen. Die Bedeutung des Nationalstaates als Fiskalsystem, als Umverteilungs- und Versorgungsmaschinerie ist – bei den Siegern und Verlierern – in den letzten zwei Jahrhunderten in eine Dimension hineingewachsen, die für friedlichere Zeiten absurd ist. Es ist an der Zeit, die politischen Systeme auf jene Bedeutung zurückzuführen, die ihnen in Zeiten relativen Friedens angemessen ist. Die fiskalische «Abrüstung» ist noch nicht vollzogen. Die Macht unserer Regierungen und die Bevormundung der Bürger ist immer noch auf den Notstand von Kriegen abgestützt, der einen grossen Bedarf an öffentlichem Recht, an Intervention und Subvention auslöst. Eine friedliche Bürgergesellschaft wäre dadurch charakterisiert, dass sie mit wenigen öffentlichen Ordnungsvorschriften, technischen und sozialpolitischen Infrastrukturen auskommt, moderate Steuern hat und Konflikte grundsätzlich zwischen Beteiligten und Betroffenen privatautonom löst.

Viele Autonomiebestrebungen wären gar nicht notwendig, wenn sich die jeweiligen Zentralregierungen auf das beschränken würden, was wirklich notwendig ist. Begrenzte Herrschaft, d.h. beschränkte Regierungsmacht, limitierte «power to tax» und limitierte unentgeltliche Bereitstellung zentraler öffentlicher Einrichtungen und Dienste. Gebietskörperschaftliche Autonomie würde im gleichen Prozess erzeugt wie Privatautonomie entsteht, nämlich durch den geordneten Rückzug des politischen Systems aus allen Bereichen, in denen es in einer friedlichen Bürgergesellschaft nichts zu suchen hat.

Der Kampf um die regionale und kommunale Autonomie ist identisch mit dem Kampf gegen eine überdimensionierte, auf den Notstand des Krieges ausgerichtete zentrale politische Macht- und Finanzierungsstruktur.

Der Staat hat sich im Lauf seiner Geschichte mit grosser Konstanz zwei grundlegende Kompetenzen angemasst. «Taxation» und «Conscription», d. h. das Recht, zwangsweise Steuern zu erheben und das Recht zwangsweise Soldaten zu rekrutieren. Beide Eingriffe in Vermögen und Freiheit waren stets umstritten, und die Staaten haben immer wieder Motive vorgebracht, warum beide Kompetenzen notwendig seien. Die Variationen mit denen diese beiden Zielsetzungen durchgesetzt bzw. relativiert wurden, sind sehr vielfältig. Vielleicht sollte man die Staaten nicht nach ihrem Regierungssystem (Monarchie, Oligarchie, Demokratie) klassifizieren, sondern nach der Kombination von Wehrpflicht und Steuerpflicht und Stimmrecht und die gegenseitige Abstimmung von Rechten und Pflichten sowie dem allgemeinverbindlichen Umverteilungssystem. Das seit dem Vertrag von Maastricht zu Recht wieder diskutierte Subsidiaritätsprinzip ist aus dieser Sicht vor allem ein Steuer- und Finanzierungsmodell. Es kann losgelöst von der Frage wer, was für wen finanziert, verteilt und umverteilt gar nicht richtig verstanden werden.

«Wer zahlt, befiehlt», ist eine der fiskalischen Grundregeln der Demokratie. Niemand soll besteuert werden, ohne dass er die Möglichkeit hat, die Steuerhöhe und den konkreten Verwendungszweck – wenigstens indirekt – mitzubestimmen. Dieser Grundsatz hat ausserordentlich weitreichende Konsequenzen. Auf dem Hintergrund der Autonomiediskussion führt er zu einer grundsätzlichen Einschränkung der Umverteilung zwischen verschiedenen Regionen und Gemeinden. Jede Auferlegung von Steuern und andern Lasten, jede Verteilung von Steuern und auch jede Umverteilung muss demokratisch legitimiert sein.

Wenn man den Grundsatz der Demokratie in dieser Beziehung konsequent zu Ende denkt, gelangt man zu einem weiteren Prinzip, das ebenfalls sloganartig formuliert werden kann. Es lautet folgendermassen und hat für die Autonomiediskussion weitreichende Konsequenzen: «Je betroffener desto beteiligter»,. Dieser Grundsatz ist ein Kernsatz der Autonomisten. Er steht in vielen Fällen in einem direkten Konflikt mit dem radikaldemokratischen Grundsatz «one man, one vote», der – angewendet auf ein grösseres Gebiet – oft zu gegensätzlichen Resultaten führt. In einem heterogenen, multiethnischen Gebiet, kann eine Mehrheit von Beteiligten mit dem Prinzip von «one man, one vote» eine Minderheit von besonders Betroffenen überstimmen. Im Bereich der Steuern führt dies zu einem besonders brisanten Dilemma. Wenn wir die Bevölkerung grob in zwei Kategorien einteilen, in «taxpayers» und «taxeaters», so ist es nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich, dass eine Mehrheit von Steuerkonsumenten eine Minderheit von Steuerzahlern majorisiert. Dies kann vor allem dann zu Problemen führen, wenn die Steuerzahler, wie etwa in Italien, vor allem in derselben Region, nämlich im Norden wohnen, und die Steuerkonsumenten im Süden.

Aus dem Prinzip «Je betroffener desto beteiligter» kann man ein weiteres autonomistisches Prinzip ableiten, das, etwas überspitzt, folgendermassen charakterisiert werden kann: «No representation without taxation», keine Mitbestimmung ohne Mitbesteuerung. Diese provokative These besagt Folgendes: Die Repräsentation von Interessen, die sich in einer bestimmten Region bzw. einem Gliedstaat manifestieren, sollte verbunden sein mit der bei den Verantwortlichen stets unbeliebten Kompetenz, die Steuern zu erheben, welche für die Finanzierung der damit verbundenen Anliegen notwendig sind. Oder noch pointierter: Eine Gebietskörperschaft, eine Region, bzw. ein Gliedstaat ist nur dann lebensfähig, wenn auch finanzielle Autonomie vorliegt, und zwar eine eigenständige und nicht eine abgeleitete. Notwendig ist letztlich auch die Kompetenz und die Pflicht, jene Einnahmen zu erzwingen, welche zur Lösung der gemeinsamen Probleme gebraucht werden. Vom amerikanischen Chief Justice John Marshall stammt der berühmte Satz: «The power to tax involves the power to destroy». Darin kommt das grösste und grundlegendste Dilemma staatlicher Aufgabenerfüllung zum Ausdruck. Jede Regierung will im Auftrag der Regierten öffentliche Aufgaben wahrnehmen und Umverteilung organisieren. Kein politisches System kann daher generell auf die Besteuerung verzichten. Besteuerung lähmt aber immer auch den Leistungswillen und den Sparwillen sowie die Bereitschaft zu persönlicher freiwilliger Solidarität, drei wichtige Grundlagen einer auf die Dauer funktionierenden Gesellschaft. Eine Optimierung staatlicher Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ist möglich, wenn man auf allen Stufen Kostentransparenz schafft und den politischen Entscheidungsprozess darauf ausrichtet, ein Gleichgewicht zwischen diesen Grössen herzustellen. Je kleiner und je übersichtlicher der Rahmen ist, desto eher ist dies in einer Demokratie möglich. Als Ziel muss aus liberaler Sicht uns die kombinierte Minimierung und Limitierung von öffentlichen Aufgaben und der Umverteilung vor Augen stehen.

In der anschaulichen Terminologie welche «taxpayers» und «taxeaters» gegenüberstellt, könnte man das Prinzip folgendermassen zusammenfassen: «No taxeating without taxpaying». Kein Konsum öffentlicher Leistungen ohne Mitträgerschaft der Kosten. Der Trend der Zentralisierung öffentlicher Aufgaben beim Gliedstaat (Kanton) und beim Bund konnte auch in der Schweiz nicht gebrochen werden, obwohl die föderative Staatsordnung diesbezüglich über einige «Bremsen» verfügt.

Die Finanzverfassung ist ein Kernbereich des Verfassungsrechts, deren grundsätzliche Seite meist unterschätzt wird. Es geht nicht einfach darum, dem Staat durch ein Flickwerk von Improvisationen von Jahr zu Jahr die geforderten Mittel zu beschaffen, es geht um eine klare Limitierung der fiskalischen Zugriffsmöglichkeiten, um die wohl wirksamste Methode, die Staatsquote zu senken und die Standortqualität für die Wirtschaft zu erhöhen. Entscheidend ist, dass die Limitierung steuerlicher Beanspruchung durch Obergrenzen der Progression und der Besteuerung insgesamt, durch Reduktion des Giesskannenprinzips bei der Umverteilung, durch einen limitierten Finanzausgleich sowie durch eine Konkurrenz der Gemeinden, Kantone und Nationalstaaten bei der Besteuerungskompetenz ermöglicht wird. Auch die Verankerung von «Ausgabenbremsen», eine handfeste Limitierung der Verschuldung und eine politisch wirksamere «klagbarere» Verpflichtung zum Budgetausgleich ist anzustreben, wobei die diesbezüglichen verfassungsrechtlichen «Zauberformeln» noch nicht erfunden sind.

Die Gefahr eines «race to the bottom», des Wettlaufs zum Nullsteuer- und Nulleistungsstaat darf nicht überschätzt werden. Zum einen dienen ein Grossteil der Steuern und Abgaben zur Finanzierung der staatlichen Bürokratien. Einmal etabliert, gehören diese zu den Sozialgebilden, die sich am schwersten wieder abbauen lassen. Zum anderen ist eine politische Unterversorgung bezüglich Ordnung und Infrastruktur umso unwahrscheinlicher, als Vergleichsmöglichkeiten mit anderen Gebietskörperschaften bestehen, welche eine Nachfrage nach solchen Gütern besser befriedigen. Für erwünschte und knappe öffentliche Güter lässt sich in vielen Fällen durchaus eine Mehrheit von Steuerzahlern zu Steuererhöhungen motivieren, d.h. man ist bereit, einen höheren Preis zu zahlen, wenn man dadurch die kollektive Lebensqualität erhöhen kann. Allerdings darf der föderale Wettbewerb von Steuern und öffentlichen Leistungen nicht durch die Forderung nach Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse und damit nach Ausgleichszahlungen verzerrt und deformiert werden.

Es wird oft behauptet, dass Minderheiten durch zentralistische Strukturen wirksamer geschützt würden als durch föderalistische, non-zentrale, weil die Zentralregierungen über die finanziellen und rechtlichen Mittel des Intervenierens, des Besteuerns und des Subventionierens verfügten. Die Erfahrungen in der Schweiz zeigen, dass Minderheiten bessere Chancen haben, wenn sie in kleineren, konkurrierenden politischen Strukturen leben, in denen überlappende Minderheiten und Mehrheiten existieren, die sich in wechselnden Koalitionen gegenseitig unterstützen können. Zentralistische Regierungen tendieren auf allen Ebenen dazu, Minderheiten mit Zwang zu assimilieren oder wenigstens ihre Identität zu definieren, Grenzen zu bereinigen und ethnisch homogene Regionen zu bilden. Die Zentralregierung mag zwar bereit sein, Subventionen zu bezahlen, aber diese Subventionen machen die Minderheiten von ihren Geldgebern abhängig und reduzieren die Chance, dass diese über ihre eigene Zukunft eigenständig entscheiden. Ein Wettbewerb zwischen überlappenden heterogenen Gruppen mag zwar nicht in jeder Hinsicht die bestmögliche Lösung sein. Mittel- und langfristig bietet er aber für alle Betroffenen und Beteiligten die besten Lernmöglichkeiten und Entwicklungschancen.

Heute müssen Minderheiten immer noch defensiv gegen den Assimilationsdruck ankämpfen. Die Förderung von Minderheiten wird von den Mehrheiten höchstens als ein notwendiges Übel betrachtet, als Konzession, welche durch das Völkerrecht von aussen aufgezwungen wird. Man schaut immer noch auf die Kostenseite und hat noch kaum realisiert, dass es nicht um politische Risikominimierung sondern auch um wirtschaftliche Chancenmaximierung geht. Je mehr sich ein rein wirtschaftliches Denken gegenüber dem politisch-nationalistischen Denken durchsetzt, desto besser für die Minderheiten. Verwiesen sei hier auf die Erfahrungen der Schweiz mit dem Kanton Tessin, der italienischsprachigen Minderheit, die knapp 10 Prozent der Schweizer Bevölkerung ausmacht. Der Kanton Tessin war im letzten Jahrhundert einer der ärmsten Kantone. Durch die wirtschaftliche Vernetzung mit Norditalien und durch die Besiedlung mit Einwanderern aus Deutschland ist er zu einem wichtigen Wirtschaftsfaktor geworden, welcher volkswirtschaftlich auf der Plusseite steht.

Die Messbarkeit von Vor- und Nachteilen, welche Minderheiten mit sich bringen, ist allerdings wegen ihrer Komplexität immer fragwürdig, die Nachteile dürften aber gegenüber den Vorteilen allzu häufig überschätzt werden.

Die Bürgermeister sind die politischen Schlüsselfiguren auf dem Weg zum Non-Zentralismus. Ihr bisheriges Rollenverständnis – Vertreter der Zentralbehörde bei der Bevölkerung oder Anwalt der Bevölkerung bei der Zentralbehörde – ist durchaus ambivalent. Beide Rollenverständnisse gehen an der Hauptsache vorbei. Bürgermeister sollten vor allem Fachleute und Infrastrukturmanager sein und nicht Parteifunktionäre. Ihre Wahl sollte aufgrund eines Ausbau- und Finanzierungsprogramms und eines damit verknüpften Budgets stattfinden, sodass der Erfolg oder Misserfolg innerhalb einer Wahlperiode messbar wird.

Der Begriff «Regionalismus» ist in diesem Zusammenhang missverständlich. Es wird häufig übersehen, dass zwischen dem schrittweisen Aufbau einer Konföderation bzw. einer Föderation ursprünglich autonomer Körperschaften von unten nach oben (Schweizer Modell) und der systematischen Dezentralisierung eines ursprünglich politisch und ökonomisch zentral verwalteten Systems von oben nach unten (Transformation) ein wesentlicher Unterschied besteht. Nur der erste Weg ist wirklich erfolgversprechend. Dezentralisierungsprogramme zementieren in der Regel die Vorherrschaft des Zentrums.

Die Eigenständigkeit von Provinzen (Distrikten) und Regionen wird in ihrer Bedeutung überschätzt. Häufig sind diese Behörden nur eine unnötige und teure bürokratische Zwischenstufe am Gängelband der Zentralregierung. Echte politische Autonomie muss in politisch und fiskalisch relativ eigenständigen Städten und Dörfern verankert werden.

Nach einer Vorlesung zum Thema Non-Zentralismus wurde ich in der Diskussion zu Recht einmal darauf aufmerksam gemacht, dass im Zusammenhang mit meinem Non-Zentralismus-Denkansatz auch die Begriffe «top down» und «bottom up» ungeeignet seien, weil sie davon ausgehen, dass sich die Zentrale «oben» befinde und damit in einer Hierarchie Vorrang habe. Ein non-zentrales System sieht jedoch das autonome Individuum als höchste Instanz ganz oben, und alle politischen Organisationen erhalten ihre Berechtigung nach dem Subsidiaritätsprinzip nur als Unterbau und als Voraussetzung, sind also «unten» und nicht «oben».

Die Transformation vom Zentralstaat zur Föderation autonomer Gebietskörperschaften vollzieht sich sowohl «top down» als auch «bottom up». Bei der Umsetzung zeigen sich fast unüberwindliche Schwierigkeiten, vor allem wenn die Illusion aufrechterhalten wird, man könne die Vorzüge beider Vorgehensweisen kombinieren. In der Praxis ist nämlich die unbeabsichtigte Kombination von Nachteilen häufiger.

Der Begriff Dezentralisierung ist in diesem Zusammenhang ebenfalls unzutreffend, da es ja keine handlungsfähige Zentrale gibt, welche bewusst Kompetenzen «nach unten» verschiebt, sondern nur das mehr oder weniger offensichtliche Chaos des Zerfalls der Autorität und das Überhandnehmen von teils korrupten und teils kreativen Privatinitiativen, von schwarzen, grauen und legal funktionierenden Märkten in bunter Mischung. In einem solchen Prozess wuchern nicht nur terminologische Missverständnisse. Handelt es sich hier wirklich um Spielarten der «Regionalisierung» oder «Föderalisierung» oder geht es einfach um Manifestationen der Privatautonomie?

Dieses regionale Autonomieverständnis verwischt die Verantwortlichkeiten. Sehr oft kooperiert in dieser Konstellation die Provinzregierung mit der Zentralregierung zu Lasten der Lokalautonomie.

Anders wird die Situation in Regionen wahrgenommen, die Bestandteil grösserer Nationalstaaten sind und die sich aufgrund ihrer Geschichte oder ihrer Bevölkerung mehr Autonomie fordern wie etwa die Schotten im UK, die Bayern in der BRD und die Norditaliener in Italien. Regionalismus ist dort die Alternative zum tendenziell zentralistischen Nationalstaat. Eine ähnliche Spielart des Regionalismus ist im Umfeld von bankrotten bisher zentral-verwalteten Subsystemen des ehemaligen Sowjetimperiums anzutreffen. Dort geht es ebenfalls nicht um das Thema «Grenzüberschreitung» und «Kooperation» sondern um neue Abgrenzungen.

Es gibt diesbezüglich zwei Stossrichtungen: die der Reformer, welche an eine schrittweise Sanierung und Reorganisation der bisherigen zentralen Strukturen glauben und diejenige der radikalen Neuerer, welche eine Lösung nur in der umfassenden Abkoppelung von einer nicht mehr zahlungs- und funktionsfähigen schmarotzenden zentralen Bürokratie sehen. Technokratischer Machbarkeitswahn auf der einen Seite – Vertrauen in die schöpferische Kraft spontaner Tauschprozesse auf der andern.

Je eigenständiger die Mitglieder einer Konföderation oder einer Föderation sind und je autonomer die kleinen und kleinsten politischen Einheiten (Dörfer) sind, desto besser stehen die Chancen für eine friedlichen Lösung von Minderheitenkonflikten. Die Lokalautonomie, bzw. die Gemeindeautonomie sollte vor der regionalen Provinz-Autonomie Vorrang haben. Die Lokalautonomie steht und fällt aber mit einer Dezentralisation der Steuerhoheit (Power to tax). Bis zum Aufbau und Ausbau lokaler Infrastrukturfinanzierung sollte die Zentrale zu einer Pro-Kopf-Rückerstattung von zentral erhobenen Steuern verpflichtet werden.

Die schrittweise Annäherung an den Non-Zentralismus ist kein geplanter und planbarer Reformprozesse sondern um ein spontan ablaufendes Experiment auf der Basis von «Versuch und Irrtum», von «Lernen durch Erfahrung» und von wild wuchernden Märkten als «Schulen ohne Lehrer».

Autonomisierung wird dabei zum Bestandteil eines umfassenden Entstaatlichungsprozesses, der im wesentlich spontan und chaotisch abläuft und mit dem Stichwort «Privatisierung» und «Deregulierung» nur unzulänglich charakterisiert werden kann. Die grösste Akzeptanz hat wohl ein Konzept der konsequenten Benutzerfinanzierung (user-payed structures) aller öffentlichen Dienstleistungen, welche relativ nahe an der Realität ist und die Frage nach dem Eigentümer des Anbieters offenlässt. Den sozialpolitischen Erfordernissen kann durch Subjekthilfe Rechnung getragen werden, die auf lokaler Ebene organisiert und kontrolliert werden kann. Bei konsequenter Benutzerfinanzierung, die parallel private Angebote zulässt und Staatsmonopole beseitigt, autonomisiert und privatisiert sich ein System schrittweise von selbst.

Dieser Prozess wird durch die zaghaften und z.T. realitätsfernen bzw. korrupten offiziellen Privatisierungsprogramme der nur noch teilweise funktionsfähigen Verwaltungsapparate überlagert, verstärkt oder gestört. Die Unterscheidung zwischen beabsichtigten Wirkungen und unbeabsichtigten Nebenwirkungen, zwischen schwarzen, grauen und weissen Märkten und Verwaltungszweigen ist dabei kaum mehr möglich. Korruption ist in vielen Fällen die Lösung und nicht das Problem. Die Bestechung ist in solchen Verhältnissen oft das einzige Mittel, um sich von absurden und obsoleten Vorschriften «loszukaufen» und um konfiskatorische und ökonomisch strangulierende Steuern zu vermeiden.

Viele Entwicklungsprozesse nehmen einfach ihren Lauf und werden dann nachträglich irgendwie kausal gedeutet oder als Folge von Programmen interpretiert. So betrachtet ist das, was wir Westeuropäer in unserer Überheblichkeit im ehemaligen Ostblock noch als Zerfall politischer Autorität gedeutet haben, ein Entstehen neuer flexibler Strukturen, die auch für uns in absehbarer Zeit aktuell werden könnten, wenn es darum geht, die nicht mehr funktionierende und unbezahlbar gewordene bürokratische Megamaschine unseres umverteilenden Wohlfahrtsstaats zu ersetzen und abzulösen. Wir tun also gut daran, uns in diesen Prozessen nicht als Lehrende aufzuspielen, sondern als Lernende.

Die Transformation unbezahlbarer und nicht mehr nachhaltig funktionierender zentraler Systeme ist ein Problem, das auch wir in den nächsten Jahren und Jahrzehnten werden bewältigen müssen. Der Non-Zentralismus ist dabei nicht ein Relikt aus vergangenen Zeiten, sondern das flexible Lösungsmuster der Zukunft. Wo Zentralverwaltungswirtschaft war, soll Markt entstehen, und der Zentralstaat soll schrittweise durch friedlich konkurrierende autonome kleine Gebietskörperschaften ersetzt werden.

Aus non-zentralistische Sicht fühle ich mich nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet auf die Ambivalenz jeder finanziellen Auslandhilfe hinzuweisen. Jede Art von Hilfe, die nicht als Investition konzipiert ist, macht abhängig und beeinträchtigt den Wettbewerb und eine Entwicklung die aufgrund spontaner Marktprozesse. Diesbezüglich hatte Nietzsche Recht, wenn er den Schenkenden und Helfenden als Vorspiele der Herrschenden bezeichnete. Die ehemaligen Ostblockländer dürfen sich nicht durch Gelder aus dem Kohäsionsfonds in eine neue Abhängigkeit begeben. Wenn man Unterstützung von aussen durch tatsächliche Autonomieverluste bezahlen muss, ist der Preis stets zu hoch. Der Erfolg der Schweiz in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts beruhte unter anderem darauf, dass sie von ihren Nachbarn diskriminiert wurde und aus diesem Grund zu einer frühen Globalisierung gezwungen war. Die globale Offenheit – auch gegenüber grossen Nachbarn im Osten und Süden, die aus historischen Gründen wenig Sympathie geniessen, aber als Märkte und Handelspartner ökonomisch attraktiv sind –, sollte nicht voreilig einer trügerischen europäischen Solidarität geopfert werden.

Seit Popper und Hayek wissen wir aber, dass die Suche nach dem Wahren und Guten nicht zentral gesteuert werden kann, sondern mit komplexen Phänomenen zu tun hat, die sich in Netzen entwickeln und nicht in Hierarchien. Im Gegenteil. Zentralistische Hierarchien sind die hartnäckigsten Irrtumsverwalter und -bewahrer. Darum ist der technokratisch-aufklärerische Glaube an die Weisen in der Zentralregierung und ihre wissenschaftlichen Berater erschüttert. Auch der Glaube an eine zentrale Behörde, die den Wettbewerb wirksam durchsetzt, ist m.E. eine Legende. Die beste Wettbewerbspolitik ist der Freihandel und der Wettbewerb der Wettbewerbspolitiken, in welchem sich die jeweils wirtschaftlich erfolgreichsten Kooperationen durchsetzen und dauernd unter dem Druck eines Newcomers stehen (z.B. Microsoft). Staatliche Wettbewerbspolitik endet immer bei der Zulassung der für unschädlich gehaltenen Kartelle und schont die schädlichen Zusammenschlüsse, die sich auf gesetzliche Regulierungen stützen und auf Pseudo-Polizei und Pseudo-Umweltschutz- Vorschriften. Die schlimmsten Kartelle (am sensibelsten Markt, nämlich am Arbeitsmarkt) sind die Gewerkschaften, welche ihre Kartellinteressen im Arbeitsrecht kodifiziert haben. Deutschland ist daran krank geworden. Europa wird im globalen Standortwettbewerb nur mithalten können, wenn es den Arbeitsmarkt dereguliert, und das geht nicht von der Zentrale aus, sondern durch den Erfolg der am wenigsten Regulierten (z.B. UK) und ein Nolens-Volens-Nachziehen der andern.

Non-Zentralismus überträgt die Idee des Marktes als Entdeckungsverfahren auf den Wettbewerb um die beste politische Ordnung, der nicht darum kleinräumig sein muss, weil in kleinen Gemeinschaften die Leute weniger irren oder gescheiter und vernünftiger wären, sondern weil es weniger gefährlich ist und weniger Opfer gibt, wenn etwas Falsches ausprobiert, bzw. mehrheitlich beschlossen wird. Zudem ist die «exit option», die Abstimmung mit den Füssen, einfacher und zumutbarer und sie kann ihre segensreiche Wirkung für Selbstbestimmung und Minderheitenschutz entfalten und die antiliberalen Tyrannei der Mehrheit in der Massendemokratie verhindern. Demokratiefans überschätzen die vote option und unterschätzen die exit option, die in der Aktionärsdemokratie entscheidend ist. Dort wird nicht mit den Füssen abgestimmt, sondern mit dem Verkauf und Kauf von Aktien, wodurch eine permanente Bewertung der Zukunftsaussichten der AG stattfindet, eine Art von Mitbestimmung durch Bewertung, die unbestechlicher und unerbittlicher ist als die Mitbestimmung per Wahl.

Aus liberaler Sicht ist das Subsidiaritätsprinzip nur zu befürworten, wenn an den Beweis, die privatere und kleinere Gemeinschaft sei nicht mehr in der Lage, eine Aufgabe eigenständig befriedigend wahrzunehmen, höchste Anforderungen gestellt werden. Es muss mindestens durch den Grundsatz, «im Zweifel für die privatere und für die lokalere, benutzer- und bürgernähere Lösung» ergänzt werden, sonst wird es zur Einbahnstrasse in Richtung Zentrale, obwohl es ja so schön dezentralistisch tönt. Ich plädiere für die Ersetzung (bzw. mindestens Ergänzung) des Subsidiaritätsprinzips durch das Prinzip des Non-Zentralismus. Dieses geht davon aus, dass es grundsätzlich bei allen öffentlichen Aufgaben einen grossen Privatisierungs- und Dezentralisierungsbedarf gibt, weil das ursprünglich durchaus gut gemeinte Subsidiaritätsprinzip seit Jahrhunderten falsche Impulse in Richtung Verstaatlichung, Entmündigung und Zentralisierung vermittelt hat.

Dazu: Widmer, Paul Die Schweiz als Sonderfall , Grundlagen – Geschichte – Gestaltung, Zürich 2007, Verlag Neue Zürcher Zeitung

Das Steuersystem der Schweiz beruht auf der Identität von Zahlern und Nutzniessern.

In der Schweiz bestimmen die jeweiligen Bürger und Steuerzahler in direkter Demokratie mit Mehrheitsentscheid über die Höhe der Steuern. Ein solches Modell kann nicht direkt auf andere Verhältnisse übertragen werden. Es wird immer wieder bezweifelt, dass Regierungen und Parlamente etwas Heikles wie die Steuerhoheit «the power to tax» unvermittelt der Verantwortung der Steuerzahler anheimstellen könnten und dürften. Eine Zuständigkeit der Volksmehrheit für die Festlegung der Steuern auf allen Ebenen der Staatsorganisation setzt allerdings voraus, dass diese nicht allzu progressiv gestaltet sein dürfen, weil sonst eine «demokratische Fremdbestimmung» der Steuerzahler mit höheren Einkommen möglich wird, die schliesslich mit deren «Vertreibung» endet. Pro-Kopf-Abstimmungen funktionieren nur, wenn auch die Betroffenheiten Pro-Kopf vergleichbar sind.

Die konkurrierenden Steuersysteme und die Aufteilung der direkten Steuern auf den drei Staatsebenen von Bund, Kanton und Gemeinde liess in der Schweiz ein Experimentierfeld entstehen, welches relativ tiefe Steuern mit einer guten öffentlichen Infrastruktur verbindet. Der Steuerwettbewerb wirkt sich doppelt aus. Zum einen gibt es in der Schweiz eine «Abstimmung mit den Füssen», also der Hin- oder Wegzug von vermögenden Steuerzahlern, und zum anderen eine «Anziehungskraft» von Kapital aus anderen Staaten mit hoher Steuerbelastung. Aus der letzteren Tatsache erklärt sich die beständige, trügerische Forderung der EU-Länder und vor allem Deutschlands nach einer Steuer-Harmonisierung, welche dazu dienen soll, jeglichen Steuerwettbewerb innerhalb Europas zu unterbinden und damit die bisherige ruinöse Steuerpolitik auf höherer Ebene weiterzuführen.

Die schweizerische Steuerordnung widerspiegelt das dreistufige politisches System von Bund, 26 Kantonen und rund 2000 Gemeinden. Auf allen drei Ebenen werden Steuern erhoben. Das Besteuerungsrecht dieser drei Ebenen ist allerdings durch die Verfassung begrenzt. Die Steuerkompetenz ist so aufgeteilt, dass sich Bund, Kantone und Gemeinden nicht gegenseitig behindern und den Steuerzahlern keine übermässigen Lasten aufgebürdet werden.

Ursprünglich konnte der Bund keine direkten Steuern erheben. Aufgrund des erhöhten Finanzbedarfs durch die Wirtschaftskrise der 1930er Jahre und durch den Zweiten Weltkrieg wurde eine Einkommens- und Vermögenssteuer sowie eine Ertrags- und Kapitalsteuer auf Bundesebene eingeführt und beibehalten. Von den gesamten Staatseinnahmen entfallen rund ein Drittel auf den Bund, ein Drittel auf den Kanton und ein Drittel auf die Gemeinden.

Der Bund darf nur diejenigen Steuern erheben, welche in der Bundesverfassung festgeschrieben sind. Sogar die Höhe der zulässigen Besteuerung ist in der Verfassung festgeschrieben, so dass eine Steuererhöhung oder die Einführung einer neuen Steuer nur mit einer qualifizierten Mehrheit möglich ist. Das alleinige Steuererhebungsrecht beschränkt sich beim Bund auf relativ wenige Abgabearten, so dass den Kantonen ein weiter Spielraum zur Gestaltung ihrer Steuern verbleibt. Die 26 Kantone (Gliedstaaten) sind gemäss Bundesverfassung (mit gewissen Vorbehalten) souveräne Staaten und verfügen über Steuerkompetenz und Steuerhoheit. Die Kantone sind in der Wahl der zu erhebenden Steuern grundsätzlich frei, sofern es die Bundesverfassung nicht anders vorschreibt. Zahlreiche Kantone haben beispielsweise in den letzten Jahren in Volksabstimmungen die Erbschaftssteuern für direkte Nachkommen abgeschafft und damit die Attraktivität als Wohnsitz vermögender Privatpersonen erhöht.

Die Gemeinden dürfen nur im Rahmen der ihnen vom Kanton erteilten Ermächtigung Steuern erheben. Sie haben aber einen genuinen Anteil an der Einkommens- und Vermögenssteuer. Im Gegensatz zur ursprünglichen Hoheit spricht man daher von abgeleiteter oder delegierter Steuerhoheit. Dies ändert allerdings nichts an der Tatsache, dass es sich trotzdem um eine echte Steuerhoheit handelt, die sich neben derjenigen des Bundes und der Kantone als tragendes Element in das Bild des schweizerischen Steuersystems einfügt. Die Gemeinden verfügen über Steuerkompetenz, weil ihnen als autonomen Selbstverwaltungskörpern in der gesellschaftlichen Struktur eine sehr grosse Bedeutung zukommt.

Neben Aufgaben, die ihnen als lokale Lebensgemeinschaften erwachsen, sind den Gemeinden in weitem Masse auch Kompetenzen übertragen, welche anderswo in den ausschliesslichen Bereich staatlicher Kompetenz fällt, wie namentlich das Primarschulwesen, die Sozialfürsorge und das Gesundheitswesen. Auch wenn diese Aufgaben teilweise unter staatlicher Oberaufsicht und mit finanzieller Beihilfe des Staates ausgeübt werden, so ist die Bestreitung der daraus erwachsenen Kosten im Wesentlichen Sache der Gemeinden. Es ergibt sich daraus die Notwendigkeit, die Gemeinden an der Ausschöpfung der vorhandenen Finanzquellen teilnehmen zu lassen. Hand in Hand mit der funktionellen Autonomie der Gemeinden geht daher auch deren fiskalische Selbständigkeit.

Der schweizerische Steuerföderalismus wird durch ein Harmonisierungsgesetz der direkten Steuern zwar beschränkt, allerdings nur in den Grundprinzipien der Veranlagung und des Bezugs der Steuern.

Föderalismus als Non-Zentralismus

Non-Zentralismus ist keine staats- und wirtschaftspolitische Lehrbuchweisheit, sondern ein Lebens- und Überlebensprinzip, das gegen alle populären und populistischen und technokratischen Kritiker verteidigt werden muss.

Der «richtige Weg» ist in einem Wettbewerb der Ideen, Modelle, Vorschläge und Experimente immer wieder neu zu ermitteln.

Zahlreiche Verfassungen garantieren eine möglichst «einheitliche Verteilung» des Wohlstands und subventionieren Rand- und Problemgebiete. Die Förderung und die Umverteilung durch Regionalfonds, Strukturfonds und Subventionen gehört zu den wichtigsten und beliebtesten Funktionen des Zentralstaates. Politik degeneriert dann zu einem Gerangel um möglichst viele Subventionen. Deshalb bin ich gegenüber allen Arten von Umverteilung, aber speziell gegen interregionale Umverteilung persönlich skeptisch. Es lässt sich nachweisen, dass ein Teil der Steuergelder, die in die Peripherie als Unterstützungsmittel fliessen, schliesslich wieder in die Zentrale zurückkehren und im Effekt nur die Abhängigkeit der Peripherie von der Zentrale verstärken und den Wettbewerb verfälschen. Doch dies ist ein eigenes Thema, das ich hier nur antönen wollte.

In der Politik kommt es immer wieder zu Situationen, in denen Massnahmen das Gegenteil von dem bewirken, was sie beabsichtigen und was von den Propagandisten behauptet wird. Das Subsidiaritätsprinzip wird dadurch sehr häufig bei der Anwendung in sein Gegenteil verkehrt, weil immer wieder neue Argumente für die «bessere Zuordnung» an zentralere und höhere Instanzen gefunden werden.

Es gibt aus verschiedensten Gründen (die sorgfältig zu analysieren wären) einen politökonomischen und sozio-kulturellen Druck zu mehr Zentralität. Das Subsidiaritätsprinzip muss daher als Gegentrend in dem Sinn präzisiert und radikalisiert werden, dass es für die Rückgabe von Kompetenz, Verantwortung und Finanzierung an die möglichst kleine bzw. problemnahe autonome bzw. privatautonome Trägerschaft optiert, sobald ein Problem auf der höheren zentraleren Stufe nicht mehr adäquat gelöst bzw. nachhaltig finanziert werden kann. Ich weiss, dass dies ein sehr utopisches Programm ist, denn welche Zentralgewalt ist zu einem «geordneten Rückzug» bereit?

These 7

Je betroffener desto beteiligter, wer zahlt befiehlt

Wer keine finanzielle Autonomie hat, hat wenig, über das er wirklich selbst bestimmen kann.

Niemand zahlt gerne Steuern, und das Thema «Fiskus» ist auch in der sozial- und wirtschaftswissenschaftlichen Diskussion eine Materie, in der sich die Spezialisten tummeln. Gemessen am zentralen historischen Stellenwert, den Steuersysteme haben und hatten, ist es erstaunlich, wie wenig Allgemeinverständliches darüber publiziert worden ist. Es gibt zwar ganze Bibliotheken über die technischen Belange des Besteuerns, über die vielfältigen und phantasievollen Methoden alles und alle immer mehr zu besteuern einerseits, und über die ebenso vielfältigen Methoden des legalen oder illegalen Widerstands auf der anderen Seite. Dass die Geschichte der politischen Systeme mindestens zur Hälfte eine Geschichte der Steuersysteme ist und eine grosse Zahl von historischen Veränderungen als Steuerrevolten begonnen haben, wird zu wenig beachtet.

Eine friedliche Bürgergesellschaft wäre dadurch charakterisiert, dass sie mit wenigen öffentlichen Ordnungsvorschriften, technischen und sozialpolitischen Infrastrukturen auskommt und ihre Konflikte unter den Betroffenen und Beteiligten privatautonom lösen lässt.

Der Kampf um die regionale und kommunale Autonomie ist identisch mit dem Kampf gegen eine überdimensionierte, auf den Notstände und auf die Aufrechterhaltung von Macht ausgerichtete zentrale politische Macht- und Finanzierungsstruktur.

«Wer zahlt, befiehlt» ist eine der fiskalischen Grundregeln der Demokratie. Niemand soll besteuert werden, ohne dass er die Möglichkeit hat, die Steuerhöhe und den konkreten Verwendungszweck – wenigstens indirekt – mitzubestimmen. Dieser in der Schweiz verwirklichte Grundsatz hat ausserordentlich weitreichende Konsequenzen. Auf dem Hintergrund der Autonomiediskussion führt er zu einer grundsätzlichen Einschränkung der Umverteilung zwischen verschiedenen Regionen und Gemeinden. Jede Auferlegung von Steuern und andern Lasten, jede Verteilung von Steuern und auch jede Umverteilung muss demokratisch legitimiert sein. Wenn man den Grundsatz der Demokratie in dieser Beziehung konsequent zu Ende denkt, gelangt man zu einem weiteren Prinzip, das ebenfalls sloganartig formuliert werden kann. Es lautet folgendermassen und hat für die Autonomiediskussion weitreichende Konsequenzen: «Je betroffener desto beteiligter».

Dieser Grundsatz ist ein Kernsatz der Autonomisten. Er steht in vielen Fällen in einem direkten Konflikt mit dem radikaldemokratischen Grundsatz «one man, one vote», der – angewendet auf ein grössres Gebiet – oft zu gegensätzlichen Resultaten führt. In einem heterogenen multiethnischen Gebiet, kann eine Mehrheit von Beteiligten mit dem Prinzip von «one man, one vote» eine Minderheit von besonders Betroffenen überstimmen. Im Bereich der Steuern führt dies zu einem besonders brisanten Dilemma. Wenn wir die Bevölkerung grob in zwei Kategorien einteilen, in «taxpayers» und «taxeaters», so ist es nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich, dass eine Mehrheit von Steuerkonsumenten eine Minderheit von Steuerzahlern majorisiert. Dies kann vor allem dann zu Problemen führen, wenn die Steuerzahler, wie etwa in Italien, vor allem in derselben Region, nämlich im Norden, wohnen, und die Steuerkonsumenten im Süden.

Aus dem Prinzip «Je betroffener desto beteiligter» kann man ein weiteres autonomistisches Prinzip ableiten, das, etwas überspitzt, folgendermassen charakterisiert werden kann. «No representation without taxation», keine Mitbestimmung ohne Mitbesteuerung.

Diese provokative These besagt Folgendes: Die Repräsentation von Interessen, die sich in einer bestimmten Region bzw. einem Gliedstaat manifestieren, sollte verbunden sein mit der bei den Verantwortlichen notorisch unbeliebten Kompetenz, die Steuern zu erheben, welche für die Finanzierung der damit verbundenen Anliegen notwendig sind. Oder noch pointierter: Eine Region, bzw. ein Gliedstaat ist nur dann lebensfähig, wenn auch eine gewisse finanzielle Autonomie vorliegt, und zwar eine eigenständige und nicht eine abgeleitete. Notwendig ist letztlich auch die Kompetenz und die Pflicht, jene Einnahmen zu erzwingen, die zur Lösung der gemeinsamen Probleme gebraucht werden.

Der Schweizer Finanzwissenschafter Charles Blankart hat seine Auffassung über das Autonomieprinzip wie folgt zusammengefasst: «Ein nach dem Autonomieprinzip aufgebauter Staat führt nicht, wie Kritiker oft meinen, zu einem losen Konglomerat von Gemeinden. Vielmehr werden sich mehrere bundesstaatliche Ebenen mit unterschiedlichen Zuständigkeiten herausbilden. Aber jede Ebene oder jeder «Klub» finanziert sich selbst. Damit herrscht Übereinstimmung zwischen Nutzniessern, Entscheidungsträgern und Steuerzahlern. Insbesondere gibt es keine Entscheidungsträger, die nicht Steuerzahler sind. Es herrscht also die institutionelle Symmetrie.» (Charles Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 6. Aufl., München 2006).

Die Finanzverfassung ist ein Kernbereich des Verfassungsrechts, deren grundsätzliche Seite meist unterschätzt wird. Es geht nicht einfach darum, dem Staat durch ein Flickwerk von Improvisationen von Jahr zu Jahr die geforderten Mittel zu beschaffen, es geht um eine klare Limitierung der fiskalischen Zugriffsmöglichkeiten, um die wohl wirksamste Methode, die Staatsquote zu senken und die Standortqualität für die Wirtschaft zu erhöhen. Das Ausmass der Besteuerung lässt sich durch eine Reduktion der interpersonalen und interregionalen Umverteilung, sowie durch eine Konkurrenz der Gemeinden, Kantone und Nationalstaaten bei der Besteuerungskompetenz senken.

Wenn Mehrheiten über ihre eigenen Steuern entscheiden…

In der direkten Demokratie bestimmen die jeweiligen Bürger (als Nutzniesser der öffentlichen Infrastruktur) mit Mehrheitsentscheid über die Höhe der Steuern. Ein solches Modell kann nicht direkt auf andere Verhältnisse übertragen werden. Es wird immer wieder bezweifelt, dass Regierung und Parlament so etwas Heikles wie «the power to tax» unvermittelt der Verantwortung der Steuerzahler anheimstellen könnten und dürften. Eine Zuständigkeit der Volksmehrheit für die Festlegung der Steuern auf allen Ebenen der Staatsorganisation setzt allerdings voraus, dass diese nicht allzu progressiv gestaltet sein dürfen, weil sonst eine «demokratische Fremdbestimmung» der Steuerzahler mit höheren Einkommen möglich wird, die schliesslich mit deren «Vertreibung» endet. Pro-Kopf-Abstimmungen funktionieren nur, wenn auch die Betroffenheiten Pro-Kopf vergleichbar sind.

Die Gefahr eines «race to the bottom», des Wettlaufs zum Nullsteuer- und Nullleistungsstaat, ist nicht von der Hand zu weisen, sie darf aber nicht überschätzt werden. Eine politische Unterversorgung bezüglich Ordnung und Infrastruktur ist um so unwahrscheinlicher, als Vergleichsmöglichkeiten mit anderen Gebietskörperschaften bestehen, welche eine Nachfrage nach solchen Gütern besser befriedigen. Für erwünschte und knappe öffentliche Güter lässt sich in vielen Fällen durchaus eine Mehrheit von Steuerzahlern zu Steuererhöhungen motivieren, d.h. man ist bereit, einen höheren Preis zu bezahlen, wenn man dadurch die kollektive Lebensqualität erhöhen kann.

Die hier skizzierte polit-ökonomische Mechanik darf durch zu viele gut gemeinte Ausgleichszahlungen (interkommunaler, interregionaler und internationaler Finanzausgleich, Förderungs- und Strukturfonds aller Art) nicht gestört werden. Förderung führt oft dazu, dass an sich nicht oder nicht mehr zukunftstaugliche und nachhaltig finanzierbare Strukturen am Leben erhalten werden, indem man sie durch staatliche Subventionen und Umverteilungsgelder «künstlich ernährt».

Je direkter die Demokratie ist, desto stärker wird der Zusammenhang von Steuer und Gegenleistung wahrgenommen und gegenüber den Behörden, die gleichzeitig Steuern erheben und Infrastruktur bereitstellen, zum politischen Thema gemacht. Der mündige Steuerzahler ist in diesem Fall mit dem mündigen Bürger identisch, welcher dauernd kritisch das Preis/Leistungsverhältnis der von ihm gewählten Behörden überwacht, Sparsamkeit und Transparenz fordert und fördert sowie auf Unterversorgungen aller Art empfindlich reagiert.

Es gibt gerade aus liberaler Sicht schmerzhafte Defizite in sog. unterentwickelten Gebieten und der Preis der Ungleichheit ist sehr hoch. Es hat sich aber im Lauf der Geschichte auch immer wieder gezeigt, dass sich sogenannt rückschrittliche Strukturen plötzlich wieder als modern und fortschrittlich erwiesen haben. Zentralisierung birgt immer auch die Gefahr einer «Vereinheitlichung gemäss dem neuesten Stand des wissenschaftlichen und politischen Irrtums» in sich, – niemand, von «links bis rechts» ist davor gefeit, und auch Top-Fachleute nicht.

Lauter kleine non-zentrale Irrtümer, die gegeneinander konkurrieren, sind hingegen auf die Dauer auch puncto Freiheitsgehalt und Lernfähigkeit im Vergleich mit einem hoch zentralisierten System effizienter und – nach aussen und innen – weniger gefährlich. Die Non-Zentralität bietet vor allem den Vorteil, dass es den Pionieren (und das sind oft auch die Kleinen, die in Majoritätsgremien überstimmt würden) nicht verboten wird, sich abweichend, das heisst «kreativ dissident» zu verhalten. Die erfolgreichen Versuche der Pioniere lösen dann Lern- und Imitationsprozesse aus, die wirksamer sind, als alles, was durch zentralen Zwang und über erzwungene Mehrheitsbeschlüsse herbeigeführt werden kann.

Auch eine der eindrücklichsten und folgenreichsten Errungenschaften der technischen Zivilisation, das Internet, beruht auf dem Prinzip des Non-Zentralismus, das heisst auf der Tatsache, dass potentiell jeder Empfänger auch Sender und jeder Konsument auch Produzent sein kann und niemand sich anmasst, das Gesamtsystem durch zentrale Steuerung zu verbessern. Viele kollektive Gremien des Ideenaustauschs und der Harmonisierung (nicht zu Verwechseln mit Vereinheitlichung) sollten nach dem Prinzip des Internets funktionieren: Jeder sendet und empfängt was er will, und jeder lässt den andern senden und empfangen, was er will und alle profitieren davon.

Literatur:

Robert Nef, Lob des Non-Zentralismus, Schriftenreihe «Argumente der Freiheit» 8 der Friedrich-Naumann-Stiftung, St. Augustin 2002

Die kleine Kampfschrift ist zunächst in Deutschland und dann auf Englisch, Russisch, und – in Auszügen – auf Chinesisch, Koreanisch und Georgisch erschienen, hat aber in der Schweiz kaum Beachtung gefunden. Sie versucht einen Brückenschlag zwischen einem radikal-liberalen «Weniger-Staat»-Ansatz und einem konsequenten Non-Zentralismus (nicht zu verwechseln mit Anti-Zentralismus oder mit dem immer noch zentralistischen Prinzip der zentral initiierten und organisierten Dezentralisierung) und weist nach, dass die Allianz der Liberalen mit den Zentralisten und Nationalisten 19. Jahrhundert ideengeschichtlich inkonsequent war.

Roger Douglas, Unfinished Business, Random House, New Zealand, 1993

Der sozialdemokratische Reformpolitiker hat Neuseeland in den 80er Jahren des letzten Jahrhunderts aus der Verschuldungs-, Zentralisierungs- und Bürokratisierungsfalle herausgeführt, allerdings ohne den Durchbruch völlig und dauerhaft zu schaffen. Darum heisst sein Buch «Unfinished Business». Die Douglas-Reformen sind neben den Thatcher-Reformen im UK und den Reagan Reformen in den USA die lehrreichsten Versuche, den starken Trend zu immer mehr Staat und immer mehr Zentralität zu brechen.

Adolf Gasser, Die Gemeindefreiheit als Rettung Europas, Grundlinien einer ethischen Geschichtsauffassung, Basel 1947

Der auch politologisch, soziologisch und psychologisch argumentierende Basler Historiker Adolf Gasser ist heute zu Unrecht fast vergessen. Sein Buch sollte unbedingt wieder aufgelegt werden. Gasser zeigt, wie die Lokalautonomie auch einen Schutzwall gegen alle Formen des linken und rechten Totalitarismus bildet und eine wirksame Gegenkraft zu einer massenmedial und politisch zentral gesteuerten staatlich bevormundeten «Brot- und Spiele-Gesellschaft» bilden kann. Vgl. dazu G. Schwarz, G. Habermann, C. Aebersold Szalay (Hrsg), .Die Idee der Freiheit, Eine Bibliothek von 111 Werken der liberalen Geistesgeschichte, NZZ Verlag, Zürich 2006, S. S.78 f.

Leopold Kohr, Das Ende der Grossen, Zurück zum menschlichen Mass, Bd. 1 der Werkausgabe, Otto Müller Verlag, Salzburg/Wien 2002

Kann diese neu aufgelegte Werkausgabe eines Buchs, das 1957 erstmals unter dem Titel «Breakdown of Nations» erschienen ist, überhaupt noch interessieren? Und ob! Leopold Kohr, ein «Grüner der ersten Stunde» hat schon vor seinem Schüler und Freund Fritz Schumacher das Loblied auf das Kleine gesungen, das er nicht nur für schön, sondern auch für notwendig und sinnvoll hält. Kohrs Prognosen sind zwar nicht alle eingetreten, aber Beschreibung der verheerenden Folgen des kollektiven Grössenwahns und der Manie der Zentralisierung, Vereinheitlichung und Monopolisierung der Macht und die seine Kritik der Angst vor der friedlichen Konkurrenz kleiner Einheiten sind aktueller denn je. Wer Kohr als Wegbereiter grüner Sektierer und engstirniger Globalisierungsgegner wahrnimmt, wird durch die Lektüre seines Buchs eines Besseren belehrt. Für ihn steht die Flexibilität und die Lernfähigkeit kompetitiver Kleinsysteme im Mittelpunkt. Seine präzise und humorvolle Kritik an Macht, Masse, Monopol und Zentralität trifft die wundesten Punkte unserer Zivilisation.

Vgl. dazu G. Schwarz, G.Habermann, C. Aebersold Szalay (Hrsg), Die Idee der Freiheit, Eine Bibliothek von 111 Werken der liberalen Geistesgeschichte, NZZ Verlag, Zürich 2006, S. 118 f.