Grenzen staatlicher Souveränität

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Beitrag in Hummler, Konrad und Jaeger, Franz (Hrsg.):
Stadtstaat – Utopie oder realistisches Modell?
Zürich 2011, Verlag Neue Zürcher Zeitung, S. 143-158

Abstract

Ein souveränes Volk, dessen Mehrheit im innersten stets «weiss, was für alle und für immer gut ist», ist eine Fiktion. Den dogmatischen Verfechtern der Volkssouveränität ist wohl zu wenig bewusst, dass sich daraus auch eine Verabsolutierung staatlicher Macht ableiten lässt. Das ist aus strikt liberaler Sicht problematisch, weil damit die gesamte politische Verantwortung an ein Kollektiv delegiert wird. Aus christlicher Sicht liegt die höchste Souveränität bei Gott dem Allmächtigen, und wer den Staat für souverän hält, ersetzt demgemäss den Gottesglauben durch den Glauben an den Staat, bzw. an eine durch Gott mandatierte und inspirierte Obrigkeit.

Die Vor- und Nachteile eines EU-Beitritts der Schweiz sollten nicht auf dem Hintergrund der veralteten Fragestellung nach der Souveränität des Nationalstaats im Sinn einer politischen Vormacht abgewogen werden, sondern im Hinblick auf die konkreten Auswirkungen auf die Freiheiten und Rechte der beteiligten und betroffenen Individuen und Gemeinschaften. Das Thema «EU-Beitritt Ja oder Nein» ist für die Schweiz derart zentral, dass man sich damit als weltoffener Eidgenosse und Zeitgenosse unabhängig von parteipolitischen Überlegungen und auch unabhängig von einer aktuellen Krise, ohne Polemik, aber mit Weitblick und Prinzipientreue aktiv auseinandersetzen muss. Es darf nicht sein, dass durch den Bilateralismus in Bern ein nicht reflektierter faktischer Beitritt auf Raten vorangetrieben wird und die Schweiz plötzlich ohne Volksentscheid vor einem Fait accompli steht.

Der Begriff souverän kommt von mittellateinisch «superanus»: darüber stehend. Ein liberaler Staat, der durch beschränkte Regierungsmacht («limited government») und beschränkte Steuerhoheit («limited taxation») charakterisiert ist, kann gegenüber seiner Bevölkerung gar nicht souverän sein, und «das Volk» (als problematische kollektivistische Abstraktion) ist auch gegenüber dem freien Individuum nicht souverän.

In der absolutistischen Staatslehre war der Herrscher souverän, weil sich seine Herrschaft über Leben und Tod und Güter aller Untertanen erstreckte. Einzige Schranken waren die Gesetze Gottes und der Natur. In der Französischen Revolution wurde diese Vollmacht des Herrschers auf «das Volk» übertragen, wobei die Frage, wie das Volk einen Willen bilden, äussern, allgemeinverbindlich festlegen und gegen äussere und innere Widerstände durchsetzen könne, noch nie für alle befriedigend beantwortet werden konnte. Souverän im Sinn von «darüber stehend», ist der Staat nur, wenn ein «Primat der Politik» anerkannt wird. Aus liberaler Sicht steht das autonome Individuum, bzw. das Subjekt der Privatautonomie über dem Staat, der ihm gegenüber eine dienende und nicht eine souverän herrschende Funktion hat.

Wenn in der Frührenaissance die Bürger von italienischen Stadtstaaten Christus zum obersten Regenten ihrer «res publica» wählten, so war dies nicht in erster Linie ein Zeichen der Frömmigkeit, sondern ein Versuch, politische Macht religiös einzuschränken. Der Gottesglaube ist in Europa als gemeinsame Basis des Zusammenlebens im 18. und 19. Jahrhundert schrittweise durch den gemeinsamen Glauben an die Vormacht des säkularisierten Staates abgelöst worden. Im 20. Jahrhundert verlagert sich dieser häufig blinde und darum auch oft enttäuschte Glaube an den Nationalstaat auf kontinentale und globale politische Zusammenschlüsse wie etwa die EU.

Wilhelm Röpke hat die Ambivalenz des Begriffs der Volkssouveränität treffend umschrieben: «Nicht dass es souveräne Staaten gibt, ist heute das Problem. Das Problem besteht vielmehr darin, dass der Grad der Souveränität in einem Prozess, den man als zunehmende Nationalisierung, Verstaatlichung und Politisierung der Menschen bezeichnen kann, ständig gewachsen ist» (1).

Jede vertragliche Bindung bewirkt einen bewusst eingegangenen Verzicht auf zwar erlaubtes aber vertragswidriges Verhalten. Ist dies nun ein Souveränitätsverzicht? Der Begriff souverän wirkt im Zusammenhang mit liberal-rechtsstaatlichen, direktdemokratischen, lokalautonom organisierten und den Bürger als privatautonomes Individuum ins Zentrum stellenden Ordnungsvorstellungen anachronistisch. Wer steht denn in diesem hoch vernetzten interdependenten Organismus tatsächlich «darüber»?

Das Konzept des «Kleinstaats Schweiz» als erfolgreicher City State taucht schon im 18. Jahrhundert auf. Am 20. Januar 1763 schrieb Jean Jacques Rousseau aus Môtiers-Travers an den Maréchal de Luxembourg: «Die ganze Schweiz gleicht einer einzigen grossen Stadt, in dreizehn Quartiere eingeteilt, wovon die einen in Tälern, die andern an Hängen, die dritten auf Bergen liegen, während Genf, St. Gallen und Neuchâtel ihre Vororte bilden.» (2)

Das in der Schweiz wohl am häufigsten zitierte Lob des Kleinstaates stammt aus den Weltgeschichtlichen Betrachtungen von Jacob Burckhardt. Es wird in der Regel aus dem Zusammenhang gerissen und zielt an den heute aktuellen Vorzügen der Kleinheit vorbei. «Der Kleinstaat ist vorhanden, damit ein Fleck auf der Welt sei, wo die größtmögliche Quote der Staatsangehörigen Bürger im vollen Sinne sind, ein Ziel, wobei die griechischen Polis in ihrer bessern Zeit trotz ihres Sklavenwesens in großem Vorsprung gegen alle jetzigen Republiken bleiben.» (3).

Dieses Lob, das sich übrigens gar nicht auf die für Burckhardt schon damals zu zentralistisch demokratisierte Schweiz bezieht, sondern auf Athen und den Stadtstaat Basel, wird durch ein nicht minderes Lob des Grossstaats eingeleitet, der – so Burckhardt – kulturelle Grösse ermöglicht.

«Der Großstaat ist in der Geschichte vorhanden zur Erreichung großer äußerer Zwecke, zur Festhaltung und Sicherung gewisser Kulturen, die sonst untergingen, zur Vorwärtsbringung passiver Teile der Bevölkerung, welche, als Kleinstaat sich selbst überlassen, verkümmern würden, zur ruhigen Ausbildung großer kollektiver Kräfte.»(4).

Im 20. Jahrhundert hat der Österreicher Leopold Kohr ein klares Bekenntnis zu den Vorzügen der Kleinheit abgelegt. Für ihn gibt es keine öffentliche Dienstleistung, die ein grösseres Einzugsgebiet als eine Million Einwohner benötigt. Die meisten gemeinsamen Probleme können aus seiner Sicht auf der Ebene von Körperschaften mit 10 000 und 100 000 Einwohnern politisch und fiskalisch befriedigend gelöst werden. Für Kohr gibt es nur eine Rettung vor der gefährlichen Flucht in den grossen Verbund, und er bezeichnet die Idee und das Ideal der Kleinheit als «einziges Serum gegen die krebsartige Wucherung der Übergröße» (5). Ein anderer Österreicher, der Wirtschaftsnobelpreisträger Friedrich A. von Hayek, begründet die Vorzüge abgegrenzter Zuständigkeitsbereiche – ähnlich wie Burckhardt – politökonomisch: «Der höchste Grad an Übereinstimmung der Erwartungen wird durch die Abgrenzung geschützter Bereiche erzielt». (6)

Ist die Schweiz ein Mythos, ist sie eine Idee, oder ist sie ganz einfach ein Experiment? Der unkonventionelle Pädagoge und Mythenforscher Carl Englert-Faye hat 1940 den Weg der Schweiz unter dem Titel «Vom Mythos zur Idee» (7) beschrieben – natürlich zeitgebunden, aber wegen der Reichhaltigkeit des Quellenmaterials immer noch lesenswert. Herbert Lüthy hat später in einem zeitloseren Essay mit dem Titel «Tugend und Menschenrechte» auf den subtilen Zusammenhang zwischen Idee und Experiment hingewiesen: «Kein Experiment kann eine Idee widerlegen. Doch wenigstens für die unmittelbar Mit- und Nachlebenden geht auch eine Idee nicht unbeschädigt aus einem Experiment hervor.» (8)

Der Kleinstaat Schweiz, so lautet die vom Autor dieses Beitrags wiederholt begründete These, ist kein Modell, er ist ein relativ erfolgreiches historisches Experiment mit offenem Ausgang. Wie beschädigt bzw. geläutert die Idee aus dem Experiment hervorgeht und ob sich daraus überhaupt eine konsistente Idee herauskristallisiert, bleibt eine offene Frage (9).

Fest steht, dass die wohl wichtigste Trumpfkarte der Schweiz ihre auf der relativen Kleinheit basierende Experimentier- und Lernbereitschaft ist. Diese Bereitschaft beruht wohl zur Hauptsache auf der bitteren Erfahrung, dass sich der Kleine auf die Dauer nur halten kann, wenn er weder verdummt noch verfettet. Der aus Prag stammende Politikwissenschaftler Karl W. Deutsch, übrigens eine Bewunderer der Schweiz, hat politische Macht als einen Zustand beschrieben, der es den Mächtigen erlaubt, nicht lernen zu müssen. Kleine Staaten können sich das nicht leisten und stehen dauernd unter dem Druck, sich lernend zu behaupten und an veränderte Strukturen anzupassen, ohne sich dabei selbst aufzugeben. (10)

Die Eidgenossenschaft ist nicht aus dem Geist der politischen und zentral ausgeübten Souveränität entstanden. Sie basiert auf einem komplexen Herrschaftsverbund von sehr unterschiedlichen ländlichen Gemeinden und Städten. Das Bild vom souveränen Herrscher, von dem nach einem revolutionären Prozess die politische Entscheidungsmacht auf «das Volk» übergegangen ist, entspricht nicht dem Entwicklungsprozess unseres Landes. Selbst in der Bundesverfassung wird der Begriff des «absoluten Darüberstehens» relativiert, indem die souveränen Kantone ihrerseits nur im Rahmen der Verfassung für souverän erklärt werden. Der föderativ aufgebaute liberale, demokratische und soziale Bundesstaat beruht auf einem nach innen und aussen offenen Dauerexperiment um die politisch jeweils tauglichste Mischung aus Freiheit, Selbstbestimmung, Selbstbeschränkung und vertraglicher Bindung.

Für die Organisation eines Staates und einer Staatengemeinschaft gibt es keine wissenschaftlich definierbare «beste Lösung». Auch hier gibt es nur den Informationsaustausch aufgrund verschiedener historischer Erfahrungen. Der «richtige Weg» ist in einem Wettbewerb der Ideen, Modelle, Vorschläge und Experimente immer wieder neu zu ermitteln. Entscheidend ist dabei die Bereitschaft zum permanenten Lernen auf Gegenseitigkeit, zum Kopieren des Erfolgs und zum Vermeiden des Misserfolgs. Dieses Lernen ist nur möglich, wenn die Vielfalt der Experimente nicht durch eine allwissende Zentrale zur Einfalt gemacht wird, und wenn man sie nicht als Relikt krampfhaft konserviert, sondern vermehrt als Chance für vielfältige zukunftsträchtige Problemlösungen nutzt. Eine entscheidende Voraussetzung erfolgreichen gemeinsamen Experimentierens ist jene Kleinheit, die auch bei Fehlexperimenten nicht zu Grosskatastrophen führt (11).

Es hat sich im Lauf der Geschichte immer wieder gezeigt, dass sich sogenannt rückschrittliche Strukturen plötzlich wieder als modern und fortschrittlich erwiesen haben. Zentralisierung birgt immer auch die Gefahr einer «Vereinheitlichung gemäss dem neuesten Stand des wissenschaftlichen und politischen Irrtums» in sich. Keine Regierung ist davor gefeit. Lauter kleine non-zentrale Irrtümer, die gegeneinander konkurrieren, sind hingegen auf die Dauer auch puncto Freiheitsgehalt und Lernfähigkeit im Vergleich mit einem grossen, hoch zentralisierten System effizienter und – nach aussen und innen – weniger gefährlich.

Das Subsidiaritätsprinzip ist seit seiner Verankerung im Amsterdamer Vertrag der EU in Europa ein Modethema. Es gehört zu den Grundprinzipien unserer Staatsorganisation, allerdings in einer betont zentrumsskeptischen Spielart. Das Subsidiaritätsprinzip basiert auf einer grundsätzlichen Trennung von Individuum, Staat und Gesellschaft. In der katholischen Soziallehre findet sich die klassische Formulierung, «dass der Mensch als Individuum jede an ihn herantretende Aufgabe selbst erfülle, soweit er dazu fähig ist. Die Gemeinschaft muss subsidiär eingreifen.» Dasselbe gilt im hierarchischen Aufbau des Staates. Die unterstmögliche, kleinstmögliche Stufe soll prinzipiell zuständig sein, und das Übertragen einer Aufgabe an einen grösseren Verband braucht den Nachweis, dass die untere Stufe nicht fähig ist, das Problem befriedigend zu lösen (12).

In der Politik kommt es immer wieder zu Situationen, in denen Massnahmen das Gegenteil von dem bewirken, was sie beabsichtigen und was von den Propagandisten behauptet wird. Das Subsidiaritätsprinzip wird dadurch sehr häufig bei der Anwendung in sein Gegenteil verkehrt, weil immer wieder neue Argumente für die «bessere» Zuordnung an zentralere und höhere Instanzen gefunden werden. Es muss daher in dem Sinn präzisiert und radikalisiert werden, dass es für die Rückgabe von Kompetenz, Verantwortung und Finanzierung an die möglichst kleine bzw. problemnahe autonome bzw. privatautonome Trägerschaft optiert, sobald ein Problem auf der höheren zentraleren Stufe nicht mehr adäquat gelöst bzw. nachhaltig finanziert werden kann.

Eine friedliche Bürgergesellschaft wäre dadurch charakterisiert, dass sie mit wenigen öffentlichen Ordnungsvorschriften, technischen und sozialpolitischen Infrastrukturen auskommt und ihre Konflikte unter den Betroffenen und Beteiligten privatautonom lösen lässt. Der Kampf um die regionale und kommunale Autonomie ist identisch mit dem Kampf gegen eine überdimensionierte, auf Notstände und auf die Aufrechterhaltung von Macht ausgerichtete zentrale politische Macht- und Finanzierungsstruktur, die nach Karl W. Deutsch die Versuchung offeriert, auf das permanente Lernen zu verzichten (13).

Eine Optimierung staatlicher Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen ist möglich, wenn man auf allen Stufen Kostentransparenz schafft und den politischen Entscheidungsprozess darauf ausrichtet, ein Gleichgewicht zwischen diesen Grössen herzustellen. Je kleiner und je übersichtlicher der Rahmen ist, desto eher ist dieser Lernprozess in einer Demokratie möglich. Als Ziel muss uns die kombinierte Minimierung und Limitierung von öffentlichen Aufgaben und der Umverteilung vor Augen stehen.

Die hier skizzierte polit-ökonomische kollektive Lernprozess wird allerdings leider auch in der Schweiz durch gut gemeinte Ausgleichszahlungen (interkommunaler, interregionaler und internationaler Finanzausgleich, Förderungs- und durch Strukturfonds aller Art) zunehmend beeinträchtigt oder gar vereitelt. Fiskalische Unvernunft, d.h. mehr ausgeben als einnehmen, wird durch zentrale Ausgleichsmassnahmen belohnt.

Je direkter die Demokratie ist, desto intensiver sollte der Zusammenhang von Steuer und Gegenleistung wahrgenommen und gegenüber den Behörden, die gleichzeitig Steuern erheben und Infrastruktur bereitstellen, zum politischen Thema gemacht werden. Der mündige Steuerzahler ist in diesem Fall mit dem mündigen Bürger identisch, welcher dauernd kritisch das Preis/Leistungsverhältnis der von ihm gewählten Behörden überwacht, Sparsamkeit und Transparenz fordert und fördert sowie auf Unterversorgungen aller Art empfindlich reagiert (14).

Die Ungleichheit unter kleinen politischen Einheiten hat aber auch ihren Preis. Bei vielen kleinen konkurrierenden Einheiten ist das rückständigste, unvernünftigste Gemeinwesen schlechter als dies im Rahmen einer Zentralisierung beim Durchschnitt erzwungen werden könnte. Es hat die undankbare Aufgabe als schlechtes Beispiel zu dienen.
Die Idee des «City State» verbindet in komplexer und vielleicht auch widersprüchlicher Weise das Konzept «Stadt» mit dem Konzept «Staat» (15). Der Begriff Politik geht auf die griechische Wurzel Polis zurück, also auf die Stadt, die sich erst später zum Stadtstaat entwickelte. Staaten ohne Städte sind historische Sonderfälle. Die Urschweiz war kein Staat, sondern ein Bündnis von Talschaften. Sehr häufig aber haben Stadtgründungen später zu Staatsgründungen geführt, ein Vorgang, der nur selten ohne Machtanwendung und Blutvergiessen verlief.

Während die Stadt dem Geist der gemeinsamen Defensive und des wechselseitigen Tauschens entsprang, sind die entstehungsgeschichtlichen Wurzeln des Staates häufig weniger friedlich. Der österreichische Sozialökonom Franz Oppenheimer ging sogar so weit, den Staat, den er als das «politische Mittel» bezeichnete, als Resultat einer erfolgreichen und relativ dauerhaften Unterwerfung friedlicher Sesshafter durch kriegerische nomadische Eroberer zu deuten, als Sieg der Politik und der militärischen Macht über Ökonomie und Kultur. Regierungen sind aus dieser Sicht jene Organisationen, mit deren Hilfe eine ursprüngliche Minderheit über eine Mehrheit dauerhaft zu herrschen versucht (16). Jede Herrschaft wird so zur Fremdherrschaft. Dieses Geschichtsbild der Staatswerdung ist möglicherweise einseitig und übertrieben, aber realistischer als die Theorie vom Gesellschaftsvertrag. Es setzt eine gesunde Portion von Herrschaftsskepsis frei und leistet damit einen Beitrag zur Entgiftung von politischer Macht. Der antietatistische Austromarxist Oppenheimer kann also durchaus als Vorläufer der heutigen Libertären angesehen werden. Wenn der Nationalstaat derart trübe Ursprünge hat, erlangt auch der Ruf nach «weniger Staat» einen zukunftsweisenden Sinn.

Der Nationalstaat ist aber nicht nur das Resultat erfolgreicher Machtausübung und -stabilisierung; unter dem Schutz seiner Institutionen sind auch Rechtsstaat und Demokratie entwickelt worden, die beide im Dienst der Machtkontrolle stehen. Der Nationalstaat kann also nicht einfach als menschheitsgeschichtliches Unheil abgebucht werden. Er gehört zu den Potenzen der Weltgeschichte, deren Bilanz positive und negative Posten enthält und wohl kaum je definitiv abgeschlossen werden kann. Entscheidend ist, dass die positiven Errungenschaften (die man nicht überschätzen sollte) auch in ein post-nationalstaatliches Zeitalter hinübergerettet werden können. Lassen sich heute die Errungenschaften des gezähmten Nationalstaates wieder in städtische Strukturen eingliedern? Könnte der City State die positiven Elemente von Stadt und Staat zu einer neuen Synthese zusammenfügen?

Die Mauern sind ein Charakteristikum der mittelalterlichen Stadt. Gibt es Städte ohne das gleichzeitig schützende und trennende Element der Mauern, das heisst ohne die Definition von Eingrenzung und Ausgrenzung, von fremd und eigen? Beim City State fallen Stadtgrenzen und Staatsgrenzen zusammen. Ist dies wirklich ein Vorteil? Grenzen zerstören grössere Zusammenhänge nicht, sie schaffen klare Verhältnisse und sind eine wichtige Voraussetzung der Friedensstiftung und -erhaltung, des Tauschens und der grenzüberschreitenden (aber nicht grenzenlosen) Kommunikation. Politische Grenzen sind so etwas wie die Membranen zwischen lebendigen Zellen. Sie ermöglichen einen permanenten Austausch zwischen verschiedenen Qualitäten. Wenn man diese semipermeablen Membranen zerstört oder entfernt, bricht in Organismen der lebenswichtige Stoffwechsel zusammen. Ohne Abgrenzungen gibt es auch kein Privateigentum und keinen privatautonomen, fremdherrschaftsfreien Tausch, der die Grundlage der Marktwirtschaft bildet.

Die Idee «City State Schweiz» hat aus dieser Sicht nur Chancen, wenn sie sich mit einem klaren Bekenntnis zum Non-Zentralismus und zum Wettbewerb öffentlicher Institutionen und (noch wichtiger!) zum Wettbewerb zwischen öffentlichen und privaten Institutionen und speziell zum Steuerwettbewerb bekennt.

Die Schweiz hat ein mentalitätsbezogenes Stadt-Land-Problem. Eine Mehrheit der Bevölkerung lebt zwar in urbanen Räumen, aber der Begriff «Verstädterung» hat immer noch einen kritischen Unterton. Es gibt hierzulande nicht nur das Phänomen der siedlungsmässigen Verstädterung des Landes, sondern auch dasjenige der mentalitätsmässigen «Verländlichung» der Stadt. Eine politische Gemeinschaft, die mehr in die Aufzucht von Kühen investiert als in den akademischen Nachwuchs, hat die Zeichen der Zeit nicht erkannt. Diese kritische Sicht auf unser Land könnte den Schluss nahelegen, wir seien tatsächlich ein etwas rückständiges «Volk der Hirten», das Gefahr laufe, zum «Dorftrottel Europas» zu werden – eine Wendung, die der Basler Staatsrechtslehrer Max Imboden in seiner Schrift «Helvetisches Malaise» (17) schon vor über vierzig Jahren geprägt hat.

Wir haben aber tatsächlich keinen Grund, uns selbst der Rückständigkeit zu bezichtigen. Die Schweiz war nie ein klassischer Nationalstaat. Der schweizerische Staatsgedanke ist tatsächlich ein Sonderfall. Wir haben uns im Lauf der Geschichte, bis zur Gründung des Bundesstaats, nie als Staat oder als Nation bezeichnet, sondern als «Genossenschaft», als Eid-genossenschaft, also als eine sich «wechselseitig fördernde» Gemeinschaft von Nutzniessern gemeinsam erlangter und bewahrter Errungenschaften.

Der zur Zeit des Absolutismus in Europa entstandene Territorialstaat hat sich im 19. und 20. Jahrhundert zunächst zum imperialistischen und dann zum nationalistischen und sozialistischen und zentralistischen Flächenstaat entwickelt. Er hat in den zwei Weltkriegen, die wegen Konflikten zwischen Nationalstaaten ausgebrochen sind, brutale Blut- und Zerstörungsorgien gefeiert. Die föderativ aufgebaute Eidgenossenschaft hat mit viel Glück die beiden Kriege als atypische Insel überstanden. Das Abseitsstehen bei den Erschütterungen des 20. Jahrhunderts hat uns nicht rückständig gemacht und um die prägenden Erfahrungen von Sieg und Niederlage gebracht. Möglicherweise haben wir als friedliche Krämerseelen einfach jene pathologische Etappe des «Stahlbads der Nationen», des Sich-erbittert-Bekämpfens und der nachträglichen pathetischen Aussöhnung in einem neuen Club alter und neuer Nationalstaaten, übersprungen. Wir gehören eigentlich nicht in diesen Versöhnungsclub der zwei Weltkriege und des kalten Krieges und sind darum nicht die letzten, die sich dem Club anschliessen werden, sondern bei den ersten, die diesen Zusammenschluss als ein Relikt des Jahrhunderts der Kriege durchschauen.

Angesichts dieser Entwicklungen fällt es in einer längerfristigen Perspektive nicht schwer, ein globales Netz von City States gegenüber einem territorial und kontinental definierten Club ökonomisch maroder Nationalstaaten als die zukunftsträchtigere Lösung anzusehen. Die EU ist keine Alternative zum Nationalstaat, sie ist eine Gemeinschaft von Nationalstaaten und unternimmt den wohl zum Scheitern verurteilten Versuch, so etwas wie eine gesamteuropäische Grossnation, die Vereinigten Staaten von Europa, zu begründen. Je mehr sich dieser durch zentrale politische, fiskalische und monetäre Regulierung charakterisierte Grossraum korporatistisch und merkantilistisch organisiert, desto weiter entfernt er sich als Binnenmarkt von der Idee eines weltweiten Freihandels.

Parallel zu diesem Prozess bilden sich ökonomisch und kulturell vernetzte Metropolitanräume, die nicht auf politisch-administrativen Bürokratien, sondern auf vielfältigen Austauschbeziehungen basieren, die weit über die kontinentalen Grenzen hinausreichen und die Nationalstaaten zunächst ergänzen und möglicherweise auch einmal ersetzen werden. Die Schweiz hat diesbezüglich aufgrund ihrer Geschichte und ihrer gewachsenen Strukturen einmal mehr die Chance, zu den ersten und nicht zu den letzten zu gehören. Die City State-Idee sollte nicht als Weiterentwicklung des Sonderfall-Modells gesehen werden, sondern als Bekenntnis zur Avantgarde, als Wegweiser in eine noch weitgehend offene Zukunft, bei der auch der Fortbestand und die lineare Weiterentwicklung der EU nicht ein für allemal feststeht (18).

Was heute bezüglich EU-Beitritt der Schweiz diskutiert wird, ist höchstens eine oberflächliche Abklärung der aktuellen Schweiz-Kompatibilität mit der aktuellen EU. Beruhigend wird etwa gesagt, mehr als zwei Drittel der Volksabstimmungen wären zurzeit trotzdem noch möglich und mehr als 90 Prozent wären von ihrem Ausgang her EU-kompatibel. Und was ist mit den andern? Wie steht es in einer mindestens längerfristig traktandierten EU-Fiskalunion mit dem obligatorischen Referendum bei Erhöhungen der Bundessteuern, ein zentrales fiskalisches Volksrecht der Schweizer Stimmbürgerschaft, und was ist die Zukunft der Steuerhoheit der Kantone?

Jede Delegation von Steuerhoheit nach oben ist aus liberaler Sicht ein massiver Eingriff in die Selbstbestimmung. Steuerfragen sind kein finanztechnisches Detail, sie haben den Gang der Weltgeschichte wesentlich beeinflusst, und das Recht, auf allen Stufen über die Steuern, auch über deren Objekte, Höhe und Veranlagung abstimmen zu können, ist ein Kernbereich unserer Volksrechte.

Für einen strategischen Entscheid über Beitritt oder Nichtbeitritt genügt eine Lagebeurteilung nach dem Status quo nicht. Es braucht auch ein mittel- und langfristiges «worst-case Szenario» bezüglich Kosten und Nutzen einer Mitgliedschaft. Ein solches wird verdrängt. Auch die Beitrittsgegner konzentrieren sich auf die aktuelle Anti-Beitritts-Propaganda und liefern zu wenig fundierten Abklärungen über mögliche und wahrscheinliche Entwicklungen und über den gefährlichsten Fall, der in jeder Strategie eine zentrale Rolle spielen sollte. Wer einer Institution als Mitglied beitritt, darf sich nicht von einem Wunschdenken über deren Entwicklung und über den eigenen Einfluss darauf leiten lassen.

Paradox ist, wenn heute gleichzeitig der Abbau der interpersonellen und interregionalen Umverteilung, Steuersenkungen, Liberalisierung der Märkte, insbesondere des Arbeits- und Wohnungsmarktes, des Agrarsektors, der Gesundheits- und Bildungsmärkte gefordert werden und dies alles trotzdem immer noch mit der Befürwortung eines EU-Beitritts verbunden wird. Es ist nicht zu bestreiten, dass der EU-Beitritt in vielen gewerkschaftlich und interventionistisch stark verkrusteten Mitgliedstaaten tatsächlich einen gewissen Liberalisierungsschub ausgelöst hat, den sie innenpolitisch nicht geschafft hätten. Nun läuft aber auch in der EU die «Harmonisierung» genannte Regulierungsmaschinerie, bei der der Zollabbau durch den Aufbau ökologisch und sozial- und gesundheitspolitisch motivierter Handelshemmnisse negativ kompensiert wird. Dass diese Handelshemmnisse häufig gar nicht den vorgegebenen Zielen dienen, sondern bestehende wirtschaftliche Vormachtpositionen stützen, verschärft das Problem.

Auch die Schweiz hat bezüglich Deregulierung erhebliche Pendenzen. Es ist allerdings eine offene Frage, ob deren Erledigung durch einen Beitritt eher beschleunigt oder gebremst würde. Jedenfalls spricht nichts dagegen, die notwendigen Liberalisierungen auch aus eigener Kraft an die Hand zu nehmen. Viele Befürworter eines EU-Beitritts der Schweiz gehen davon aus, man müsse als weltoffener Intellektueller unbedingt ihre Position vertreten. Dies nicht zuletzt deswegen, weil die Gegenseite den Beitritt z.T. mit nationalistischen und protektionistischen Ideen von vorgestern bekämpft hat und z.T. immer noch bekämpft.

Die Hoffnung, die EU könnte sich unter der aktiven Beteiligung eines Mitglieds Schweiz (die ihre diesbezüglichen jahrhundertealten Erfahrungen «einbringen» könnte) in einen funktionierenden direktdemokratischen, föderalistischen mit einem wirksamen verfassungsrechtlichen Schutz der Lokalautonomie, der Minderheiten und der individuellen Freiheit ausgestatteten Bundesstaat entwickeln, ist realitätsfremd. Sie ist ein Zeichen der in der Schweiz traditionell tief verankerten Mischung von mangelndem Selbstbewusstsein und Selbstüberschätzung, auf die Karl Schmid in seiner Essaysammlung «Unbehagen im Kleinstaat» hingewiesen hat (19).

Die Kritiker eines ungezügelten Bilateralismus haben Recht, wenn sie diese Improvisation nicht zur nachhaltig weiter zu praktizierenden Doktrin emporstilisieren. Vor einer allgemeinen Bilateralismus-Euphorie muss gewarnt werden. Eine berechenbare und nachhaltig praktizierte Aussenpolitik muss in erster Linie auf allgemeinen Prinzipien beruhen, die gegenüber allen andern Staaten gelten, und nicht auf einem unübersichtlichen und inkohärenten Geflecht von Verträgen und Vertragsgemeinschaften (20).

Freihandel basiert auf dem Prinzip des Universalismus. Konsequente Freihändler sind darum auch gegenüber dem Bilateralismus skeptisch. Er ist höchstens eine zweitbeste Lösung. Warum? Freihandel beruht auf einer Kombination von politischer Neutralität (gegenüber andern Staaten und gegenüber der eigenen Wirtschaft) und von universaler schrittweiser Öffnung. Freihandel entsteht weder durch Clubbeitritte noch durch Verträge, sondern durch den universalen autonomen Verzicht auf Handelsschranken, durch schrittweise intelligente Deregulierung, die grundsätzlich gegenüber allen praktiziert wird, zum Teil Zug um Zug (ohne Vertrag) und zum Teil auch als praktizierte und nicht ausformulierte Vorleistung.

Die Öffnung für den Freihandel ist ein konsequenter Ausstieg aus dem Protektionismus, und wer ihn praktiziert, bezahlt den Preis, dass Freihandel kurzfristig und branchenbezogen auch Nachteile mit sich bringt. Freihandel ist seinem Wesen nach ein praktiziertes Handels-Friedensangebot an alle.

Die Basis des Freihandels ist ein offenes Angebot von etwas, über das man frei verfügen kann. Freihandel ist also mehr mit der Denkfigur des Eigentums zu tun als mit der bereits vollzogenen Vernetzung durch Verträge. Der Eigentümer hat ein Ausschlussrecht, das man nicht nur defensiv als Rundumverteidigung deuten sollte, sondern auch als Offerte des «Zur Verfügung Stehens», d.h. der grundsätzlichen Disponibilität im weitesten Sinn.

Ein Beitritt zu einem tendenziell merkantilistischen und interventionistischen Binnenmarkt verletzt das Universalitätsprinzip, das darin besteht, grundsätzlich niemanden zu bevorzugen und niemanden zu benachteiligen. Es ist angesichts der Globalisierung als aussenpolitische Maxime eines weltoffenen Kleinstaates besonders zukunftsträchtig. Nicht die global offene Schweiz ist ein Auslaufmodell, sondern die binnenmarktorientierte EU. Die EU beruht auf einem veralteten, territorialen, etatistischen und korporatistischen Konzept, dessen Ursprünge in die Nachkriegszeit und in die Zeit des Kalten Krieges zurückreichen. Aufgrund ihrer Ziele hat sie unabsehbare zentralistischen Entwicklungstendenzen. Sie befindet sich derzeit in einer Finanzkrise und übt deswegen zunehmend Druck auf die Schweiz aus.

Paradox ist die immer wieder auftauchende These, es gebe in der Schweizer Politik in der EU- Beitrittsfrage ein «Denkverbot», das die Beitrittsgegner verhängt hätten (21). Wer hat denn eigentlich in den Massen- und Mainstream-Medien das Nachdenken über Alternativen zu einem EU-Vollbeitritt seit Jahren als nationalkonservatives Hinterwäldlertum angeprangert? Wer hat den polemisch gefärbten und missverständlichen Begriff «Alleingang» als Szenario-Bezeichnung für den Nichtbeitritt geprägt? Er trifft den Wesenskern einer politisch neutralen aber ökonomisch und kulturell seit Jahrhunderten international stark vernetzten Schweiz überhaupt nicht. Wahrscheinlich hat nach dem EWR-Nein die unsägliche Trias «Vollbeitritt, Bilateralismus oder Alleingang» wichtige Prinzipien und Optionen in den Hintergrund gerückt, beispielsweise eine aktivere Rolle der Schweiz in einer modernisierten EFTA. Die Schweiz hätte die ehemaligen Ostblockstaaten zu einem EFTA-Beitritt einladen können, der für viele attraktiver gewesen wäre als der Wechsel von der Sowjetbevormundung zur EU-Bevormundung.

Tatsächlich steht die real existierende EU im Widerspruch zu vielem, was nach heutiger Erkenntnis im internationalen Zusammenleben wichtig wäre. Wichtig wäre ein Wettbewerb der Ideen, wichtig wäre ein Wettbewerb der Modelle, wichtig wäre, dass eine Idee, die sich als Irrtum erweist, in Zukunft nicht weiterhin zentral durchgesetzt werden dürfte. Wichtig wäre das, was zwar in der Schule bei Prüfungen verboten, im Leben aber ausserordentlich nützlich ist: Das Vergleichen und das Kopieren des Bewährten und das Vermeiden des Verfehlten. Das Abgucken ist im realen Leben nicht nur erlaubt, es ist erstrebenswert und notwendig. Wenn alle dasselbe machen müssen, wenn eine einzige Meinung zentral als die einzig richtige bestimmt wird, die in Zukunft von allen geteilt werden muss, resultiert daraus keine positive Entwicklung.

Das staatsrechtliche Prinzip, das an Eigentum, Eigenständigkeit und Eigenart anknüpft wird mit Autonomie besser charakterisiert als mit Souveränität, obwohl auch der Begriff «Autonomie» (ohne die Präzisierung als Privatautonomie) einen unangenehmen politischen Beigeschmack hat. Die Privatautonomie deutet Verträge als ad hoc massgeschneiderte Gesetze, die ausschliesslich die Vertragschliessenden binden. Sie sind häufig befristet und beidseitig kündbar und bilden in einer komplex vernetzten, technisch zivilisierten Gesellschaft ein geeignetes Mittel der Kooperation und Konfliktlösung, das mit einem Minimum an Zwang auskommt, weil es nur die Vertragschliessenden verpflichtet. Man hat im ausgehenden 20. Jahrhundert voreilig das Ende der Privatrechtsgesellschaft vorausgesagt. Die Ersetzung des dispositiven Privatrechts durch zwingendes öffentliches und internationales Recht ist aber kein Fortschritt, sondern sehr oft nur eine generelle Lern- und Entwicklungsbremse.

Verträge beruhen auf übereinstimmenden Willenserklärungen. Im Falle von völkerrechtlichen Verträgen stellt sich das Problem der korrekten Willensbildung auf beiden Seiten. Das Problem wird dann verschärft, wenn die Willensäusserung eines Vertragspartners durch Veränderungen in der Organisationsstruktur und in der Zusammensetzung labil bleibt. Ist die Europäische Union (EU) souverän? Ist sie ein verlässlicher Vertragspartner? Die EU ist als Völkerrechtssubjekt ein Mixtum von Realität und Programm. Sie ist kein Staat und hat keinen klar definierbaren Status. Sie ist vielmehr ein Prozess mit ungewissem Ausgang und mit einer nur vage strukturierten und demokratisch schlecht legitimierten Willensbildung.

Ein Beitritt zu einem tendenziell merkantilistischen und interventionistischen Binnenmarkt verletzt das Universalitätsprinzip, gemäss dem grundsätzlich niemand bevorzugt und niemand benachteiligt werden darf. Es ist angesichts der Globalisierung als aussenpolitische Maxime eines weltoffenen Kleinstaates besonders zukunftsträchtig. Nicht die global offene Schweiz ist ein Auslaufmodell, sondern die binnenmarktorientierte EU.

Die EU beruht auf einem veralteten, territorialen, etatistischen und korporatistischen Konzept, dessen Ursprünge in die Nachkriegszeit und in die Zeit des Kalten Krieges zurückreichen. Sie verfolgt explizit und implizit sechs Hauptziele: Friedens- und Verteidigungsunion, aussenpolitische Union, Wirtschafts-, Währungs-, Fiskal- und Sozialunion. Von den sechs Zielen sind aus liberaler Sicht lediglich das erste und dritte – und von diesem auch nur die Deregulierung, nicht aber die Harmonisierung und das organisierte Zusammenwirken von Lobbyisten und EU-Bürokratie – interessant. Die andern vier gefährden nicht nur die nationale Eigenständigkeit der Mitglieder, sondern grundlegende liberale Werte. Aufgrund der allzu ambitiösen Ziele hat die EU unabsehbare zentralistische Entwicklungstendenzen. Und weil wichtige Mitgliedsländer derzeit in Finanznöten stecken, übt sie zunehmend Druck auf die Schweiz aus. Das Argument, die Schweiz würde als Nichtmitglied immer mehr diskriminiert, überzeugt nicht. Einer Gemeinschaft, die andere diskriminiert, sollte man als Freihändler – unabhängig von den momentanen Vorteilen, die sie den Mitgliedern offeriert – ohnehin nicht beitreten (22).

Anmerkungen

(1) Wilhelm Röpke, Internationale Ordnung heute, 3. Aufl. Bern 1973, S. 40.
(2) zitiert in: Fritz Ernst, Der Helvetismus, Zürich 1954, S. 59.
(3) Jacob Burckhardt, Weltgeschichtliche Betrachtungen, Hrsg. Von Werner Kägi, Bern 1941, S. 81.
(4) a.a.O. S. 81.
(5) Leopold Kohr, Das Ende der Großen. Zurück zum menschlichen Maß. Salzburg 2002, Einleitung.
(6) Friedrich August von Hayek, in: Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Bd. I, München 1980, S.147, zit. in: Hayek – Brevier, hrsg. von Gerd Habermann, Thun 1999, S. 66.
(7) Carl Englert-Faye, Vom Mythos zur Idee der Schweiz, Zürich 1940.
(8) Herbert Lüthy, Tugend und Menschenrechte, abgedruckt in Bd. IV Essays II, Zürich 2002
(9) Robert Nef, Weniger Staat, mehr Stadt, in: Schweizer Monatshefte 948, Juli/August 2006, hier z.T. wörtlich übernommen.
(10) Karl W. Deutsch, Politische Kybernetik, Modelle und Perspektiven (The nerves of Government), Freiburg i. Br. 1969.
(11) Robert Nef, Lob des Non-Zentralismus, St. Augustin 2002.
(12) Robert Nef, Föderalismus: Eine Strategie der Kompromisse, in: Schweizer Monatshefte, Bd. 74, 1994, S. 7 -12.
(13) Karl W. Deutsch, Die Schweiz als paradigmatischer Fall politischer Integration, Bern 1976.
(14) Charles B. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 7. Auflage, München 2008, S. 617 ff.
(15) Schweizer Monatshefte Dossier City State, in: Schweizer Monatshefte 948, Juli/August 2006, S. 21 ff.
(16) Franz Oppenheimer, Der Staat, 3. Aufl., Frankfurt a. M. 1929, Nachdruck Berlin 1990.
(17) Max Imboden, Helvetisches Malaise, Zürich 1964.
(18) Vgl. dazu Robert Nef, Weniger Staat, mehr Stadt, Schweizer Monatshefte, a.a.O. Anm. 15, hier z.T. wörtlich übernommen.
(19) Katja Gentinetta, Georg Kohler, Souveränität im Härtetest, Avenir Suisse 2010, Zürich 2010, S. 5 ff.
(20) Karl Schmid, Unbehagen im Kleinstaat, Werke IV, 1961 – 1965, Zürich 1998.
(21) Robert Nef, Soll Völkerrecht Landesrecht brechen?, Ein staatspolitisches Gutachten, Schweizer Monatshefte, Sonderthema 4, Mai/ Juni 1909, www. schweizermonatshefte.ch.
(22) Robert Nef, Grenzen der Souveränität, in: «Finanz und Wirtschaft», 8. September 2010, S. 1, hier z.T. wörtlich übernommen.
Robert Nef, geboren 1942, lic. iur der Universität Zürich, leitete von1979 bis 2007 das Liberale Institut in Zürich und ist heute Präsident des Stiftungsrates. Er präsidiert auch die Stiftung für Abendländische Ethik und Kultur in Zürich und den Verein „Gesellschaft und Kirche wohin?“. Von 1991 bis 2008 war er Mitherausgeber und Redaktor der Schweizer Monatshefte.
Er publizierte mehrere Bücher und zahlreiche Aufsätze und Artikel zu politischen Grundsatzfragen in Fachzeitschriften, Sammelbänden und Tageszeitungen. Er ist Mitglied der Mont Pèlerin Gesellschaft und die Friedrich August von Hayek Gesellschaft würdigte seinen konsequenten Einsatz für liberale Werte 2008 mit der Verleihung der Hayek-Medaille.

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