Zwischen Regierungs- und Volkskonkordanz

(NZZ – STAATSPOLITISCHES FORUM – Mittwoch, 20. Oktober 2004, Nr. 245, Seite 15)

Von Robert Nef*

Mit seinem Misstrauen gegenüber der Formel «Das Volk hat immer Recht» und seinem Einstehen für Minderheiten liegt Bundesrat Couchepin aus radikalliberaler Sicht durchaus richtig. Auch die von ihm monierte Gefährdung der direkten Demokratie durch populistische Propaganda, die schon von Aristoteles erkannt worden ist, darf nicht unterschätzt werden. Allerdings neigt jeder Politiker dazu, die Verbreitung der eigenen Meinung als Information und Aufklärung zu bezeichnen und die Bemühungen der Gegner als Populismus und Demagogie. Bei Fragen des politischen Bekenntnisses, welche noch unbekannte künftige Entwicklungen betreffen, gibt es keine objektiv richtigen bzw. objektiv falschen Antworten. Die Skepsis gegenüber der Demagogie der Gegner sollte daher konsequenterweise mit der Skepsis gegenüber jeder Art von Propaganda, auch der Regierungspropaganda, verknüpft werden.

Liberale und limitierte Demokratie

Liberale sind gegenüber einem allumfassenden Demokratieverständnis skeptisch und befürworten die limitierte Demokratie, die nur subsidiär in die zivilgesellschaftliche Privatautonomie eingreifen sollte. Demokratie im Sinn des Mehrheitsprinzips muss aus radikalliberaler Sicht durch Minderheitenschutz, Nonzentralismus und klassische Freiheitsrechte, die sich gegen die Staatsmacht richten, beschränkt sein. Wenn dies der Fall ist und je mehr dies der Fall ist, desto eher kann sie auch direkt sein. Alle Fragen, die sich durch Mehrheiten entscheiden lassen, werden durch Volksmehrheiten ebenso gut (bzw. ebenso schlecht) beantwortet wie durch Parlamentsmehrheiten. Dass Parlamentsmehrheiten im Referendumsfall auch noch den Filter der Volksmehrheit passieren müssen, bietet für freiheitliche Lösungen mehr Chancen als Risiken, bewirkt aber keinesfalls eine absolute Qualitätsgarantie.

Direkte Demokratie und Parlamentarismus sind keine Alternative, sondern können optimal kombiniert werden. Der grosse liberale Schweizer Staatsrechtslehrer Zaccaria Giacometti hat in seiner Zürcher Rektoratsrede 1954 die provokative und optimistische These vertreten, dass die Demokratie die Freiheit (und damit die Menschenrechte, was für ihn gleichbedeutend war) deshalb wirksam schütze, weil das Volk als Nutzniesser der Freiheitsrechte im eigenen Interesse in aller Regel auch das Wächteramt optimal wahrnehme. Er argumentierte dabei allerdings eher empirisch als theoretisch und attestierte dem Schweizervolk, es stimme «mehrheitlich konservativ und damit zugunsten des Individuums». Für Giacometti lauerte die Gefahr für die Freiheitsrechte im Bereich der Verwaltung und bei einem Parlament, das den wirtschaftlichen Dirigismus durch die «Verordnungs-Hypertrophie» duldet und sich damit «teilweise selber entmachtet».

Im Zweifel ziehen Radikalliberale die individuelle Selbstbestimmung der Mitbestimmung vor, denn ein Mehrheitsentscheid entzieht schlimmstenfalls fast der Hälfte der Stimmberechtigten die Möglichkeit, das zu tun, was sie persönlich für richtig halten. Anders sehen das die Radikaldemokraten. Sie setzen ihr ganzes Vertrauen auf die Richtigkeit der Mehrheitsentscheide, an deren mehrheitlich positiven Folgen schliesslich auch jene teilhaben, die dagegen waren. Eine dritte Gruppe bilden die skeptischen Demokratiebefürworter die – wie etwa Churchill und der Philosoph Popper – den Mehrheitsentscheid mangels einer überzeugenden Alternative als neutrales bzw. ambivalentes Problemlösungsverfahren sehen, das Entscheide herbeiführt, mit denen sich mindestens die Hälfte nachher identifiziert und für deren Folgen verantwortlich fühlt. Allerdings eignen sich aus dieser Sicht nur echte Grundsatz- und Bekenntnisfragen für eine Abstimmung nach dem Mehrheitsprinzip. Wo es um anspruchsvolle und komplexe Sachfragen geht, entscheiden hierarchisch aufgebaute Fachgremien zweckmässiger.

Kann die Exekutive «gewinnen»?

Bundesrat Blochers Auffassung, der Bundesrat sei nicht die höchste und letzte Instanz, sondern Volk und Stände, beruht auf unserer Verfassung. Die Landesregierung hat zwar den Doppelauftrag, «leitende» und «vollziehende» Behörde zu sein, aber auch bei der klassischen Regierungsaufgabe hat sie kein ungebundenes Ermessen. «Regieren» bedeutet in der Schweiz in erster Linie jene Aufgaben erfüllen, welche Verfassung, Gesetz und Budget vorgeben. Früher haben sich Bundesräte nur am Nationalfeiertag, bei festlichen Gelegenheiten, an nationalen Anlässen und in ausserordentlichen Situationen direkt an das Volk gewandt. Das war auch im Sinn und Geist ihres verfassungsrechtlichen Pflichtenheftes. Eine Volksabstimmung ist in der Schweiz kein Ausnahmezustand, bei dem die Kollegialregierung ein Plebiszit gewinnt oder verliert, sondern eine für die Regierung verbindliche Volksbefragung, die in jenen Fällen zum Zug kommt, in denen die Volks- und Ständemehrheit nicht mit der Parlamentsmehrheit übereinstimmen und dies durch eine entsprechende Unterschriftenzahl von Stimmberechtigten dokumentiert wird.

In diesem Sinne ist es wohl nicht richtig, wenn man das Resultat einer Volksabstimmung, das für Parlament und Regierung verbindlich ist, als «Sieg» oder als «Niederlage» der Regierung bzw. der Regierungsmehrheit bezeichnet. Die Vorstellung, dass es bei einer Abstimmung wirklich nur noch den «richtigen» und den «falschen» Weg gibt, ist manichäisch und totalitär. Der dauernde Dialog von Regierung und Volk vor den Massenmedien, das dauernde Buhlen um Ad-hoc-Akzeptanz der Regierungspolitik beim «Volk» sind ein Import aus Amerika und aus anderen präsidial oder durch Mehrheitsparteien oder -koalitionen regierten Ländern, die einen dauernden Wahlkampf führen müssen und bei denen es zudem einen viel grösseren Ermessensspielraum für die politische Interpretation von Gesetzen gibt.

Konkordanz und Legalitätsprinzip

Die schweizerische Staatsauffassung ist stark vom Legalitätsprinzip geprägt, d. h., die Regierung handelt im Auftrag des Volkes, und dieser Auftrag ist durch Verfassung und Gesetze weitgehend festgelegt. Der Spielraum für freies Regierungsermessen, kreative Interpretationen, Innovationen und persönliche Selbstverwirklichung ist eng. Auch die Auffassung von einer Regierung, die als Elite Visionen und Programme hat und die dem Volk «den richtigen Weg in die Zukunft» weist und ihm (in mit Steuergeld finanzierten Kampagnen) das korrekte Verhalten in Abstimmungen beibringt, widerspricht dem Regierungssystem der Schweiz. Die Rollen sind hier eher umgekehrt besetzt. Eine Volksmehrheit kann dem Parlament und der Regierung ihren Willen aufzwingen und Vorlagen bachab schicken. Auch wer Christoph Blochers These, das Volk müsse in einer Demokratie als höchste Instanz stets auch das letzte und damit allgemeinverbindliche Wort haben, nicht teilt, muss zugeben, dass diese Auffassung von der Volkssouveränität unserer Verfassung entspricht und damit alles andere als demokratiefeindlich ist. Das müssen auch jene Liberalen akzeptieren, die zwar für die Demokratie sind, aber darunter leiden, dass diese Demokratie oft nicht für sie ist.

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* Der Autor ist Leiter des Liberalen Instituts in Zürich.