(Schweizer Monatshefte – Heft 7/8, 2002 – Seite 25-27)
DOSSIER FÖDERALISMUS, SUBSIDIARITÄT UND NON-ZENTRALISMUS
Das Doppelgesicht des Föderalismus – attraktiv und verwirrend
Föderalismus verbindet Konsens und Konflikt, die zwei Pole politischer Problembewältigung, in einem einzigen Begriff. Das Thema erlangt wohl auch deshalb zunehmende Beliebtheit, weil es ein breites Spektrum möglicher Deutungen und Auslegungen offeriert und politische Kompromissbereitschaft signalisiert. Diese Tendenz zur Unscharfe wird durch die Tatsache verstärkt, dass der Begriff wegen unterschiedlicher geschichtlicher und sprachlicher Hintergründe beim Übersetzen zusätzliche Missverständnisse verursacht.
«Föderal» im Sinn von «bundesstaatlich» kann einerseits dem Begriff «zentral» gegenübergestellt werden und markiert dann eine zentrumsskeptische Tendenz, es kann aber auch ein Gegenbegriff zu «konföderal», im Sinn von «staatenbündisch» sein und optiert dann tendenziell für mehr Kompetenzen bei der Bundesregierung, wie das etwa bei den berühmten «Federalist papers» der Fall ist, die im Vorfeld der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung zunächst als Artikelserie publiziert worden sind. Ein bundesdeutscher Föderalist fordert z.B. konsequenterweise mehr Kompetenzen bei den Bundesländern zu Lasten der Bundesregierung, während ein europäischer Föderalist dem «hybriden Gebilde» EU durch eine bundesstaatliche Verfassung zu mehr Einheitlichkeit verhelfen möchte, die zu Lasten der Souveränität der Mitgliedstaaten und kleineren Gebietskörperschaften geht. Wie zentralistisch oder non-zentralistisch der Föderalismus ist, hängt also von der Ebene ab, auf der man Föderationen fordert und fördert. Auch das Subsidiaritätsprinzip erteilt auf die Frage «Mehr oder weniger Zentralität?» keine eindeutige Antwort, da es lediglich den Grundsatz «so zentral wie nötig und so dezentral wie möglich» postuliert und die Kriterien, für das, was jeweils «nötig» und «möglich» ist, offen lässt.
Confoederatio oder Foederatio?
Das im Schweizer Autokennzeichen CH enthaltene Confoederatio Helvetica müsste korrekterweise FH Foederatio Helvetica lauten, denn wir sind ja seit 1848 ein Bundesstaat und kein Staatenbund, aber eine non-zentralistische Reminiszenz an weiter zurück liegende autonomistische Wurzeln kann ja nichts schaden und sei es auch nur als Abkürzung auf Automobilen… In Kriegszeiten floriert notgedrungen der Zentralismus, und die Föderalisten Verstössen als nostalgische Störefriede des überlebenswichtigen nationalen Zusammenhalts gegen den uniformierten Zeitgeist. Es ist kein Zufall, dass die Renaissance des Föderalismus erst nach dem Zweiten Weltkrieg einsetzte. Persönlichkeiten wie Denis de Rougemont, Wilhelm Röpke, Karl Schmid, Adolf Gasser und Herbert Lüthy haben dazu in der Schweiz — und z.T. auch über die Landesgrenzen hinaus — Wesentliches beigetragen. Zunächst wurde allerdings lediglich der konsensorientierte, kooperative Föderalismus akzeptiert, der — rückblickend analysiert — eigentlich ein gemässigter Zentralismus ist. Bis in die Sechzigerjahre des letzten Jahrhunderts haben Wissenschaft und Politik vor allem den konservativen und emotionalen Aspekt des Föderalismus ins Zentrum gestellt. Die (vermeintlich) Fortschrittlichen setzten einseitig auf Zentralität, Rationalität, Harmonisierung und Koordination durch Planung. In den Siebzigerjahren begann das «böse Erwachen» aus dem «Traum der Vernunft», der mit seiner Fülle von unkalkulierbaren und ungewollten Nebenwirkungen immer wieder neue Monstren der Irrationalität und Ineffizienz hervorbrachte und immer noch hervorbringt. Das war die Stunde der Wiederentdeckung des progressiven Föderalismus, bei dem der friedliche Wettbewerb Experimente ermöglicht, Lernbereitschaft und Kreativität freisetzt und dem Bedürfnis nach Selbstbestimmung, Selbstverwirklichung und Selbstorganisation Rechnung trägt. Einen Markstein setzte damals der Vortrag, den Herbert Lüthy bei der Neuen Helvetischen Gesellschaft in Vitznau gehalten hat: «Vom Geist und Ungeist des Föderalismus»1 Kein Loblied, sondern eine jener scharfsinnigen, selbstkritischen Analysen, welche die Vor- und Nachteile von Prinzipien aufzeigt, vor Selbsttäuschungen warnt und auch verhindert, dass bei Kompromissen vor allem die Nachteile kombiniert werden. «Es ist ein ‹schweizerischer Weg› geworden, Fassaden zu wahren, hinter denen die Wirklichkeit verkümmert», liest man da, und ärgert sich über die Tatsache, dass die Analyse immer noch zutrifft.
Den Mut, einen kompetitiven Föderalismus zu postulieren, in dem die Interessen der im Wettbewerb stehenden kleineren Einheiten Vorrang haben, fand allerdings erst eine spätere Generation.
Den Mut, einen kompetitiven Föderalismus zu postulieren, in dem die Interessen der im Wettbewerb stehenden kleineren Einheiten Vorrang haben, fand allerdings erst eine spätere Generation unter dem massgeblichen Einfluss empirisch forschender Polit-Ökonomen wie Gordon Tullock, James Buchanan, Roland Vaubel sowie Bruno Frey, Reiner Eichenberger und Charles Beat Blankart. Im neuesten Jahrbuch der Neuen Helvetischen Gesellschaft2 finden sich zwar zahlreiche subtile Analysen der föderalistischen Mentalität, die durchs Band zutreffend als Bestandteil der Identität der Schweiz wahrgenommen wird. Die meisten Autorinnen und Autoren plädieren aber im Hinblick auf mehr Europakompatibilität für eine koordinative und adaptive «Modernisierung» des Föderalismus mit mehr Finanzausgleich und mehr sozialstaatlicher Rechtsverein heitlichung. Nur ein einziger Beitrag, derjenige des Italieners Mauro Marabini, verfolgt eine klar antizentralistische, EU-skeptische und wettbewerbsorientierte Linie, während der Bündner Ethnolinguist Guiu Sobiela-Caanitz das interessante utopische Konzept von Dante in Erinnerung ruft, nach welchem der nationale Zentralstaat Souveränität einerseits an historisch gewachsene Regionen abgeben soll und anderseits an einen europäischen Bund. Der antizentralistische Wettbewerbsföderalismus, der allerdings weniger die Souveränität der Gliedstaaten postuliert, als kleine, auch fiskalisch eigenständige Anbieter selbstorganisierter öffentlicher Infrastruktur, knüpft eher an das Subsidiaritätsprinzip in Verbindung mit direktdemokratischer Willensbildung an, als an den klassischen staatsrechtlich definierten Föderalismus. Doch auch zu diesen Themenkreisen bringt das NHG-Jahrbuch wertvolle Informationen.
Weitere Impulse für das Prinzip des Non-Zentralismus kommen aus der wissenschaftlichen Ecke der Biologie, der Genomforschung, der Soziobiologie, der allgemeinen Systemtheorie und der Informatik.
Das Prinzip der Subsidiarität in Verbindung mit einer eindeutigen Skepsis gegenüber dem Zentralismus (ich verwende diesbezüglich konsequent den Begriff Non-Zentralismus, weil Dezentralismus die Existenz einer Zentrale impliziert) hat durch mindestens drei recht unterschiedliche Strömungen an Boden gewonnen. Einmal sind es die bereits erwähnten kulturhistorisch und wertkonservativ argumentierenden Autoren, welche für ein neues nicht-nationalistisches Gemeinschaftsverständnis eintreten. Dann, seit den Achtundsechzigern, die antiautoritären Neuen Linken mit ihrer Kritik am «staatsmonopolistischen Kapitalismus» und ihrer Vorliebe für basisdemokratische Selbstorganisation und die Maxime «Small is beautiful», und schliesslich die empirisch arbeitenden «public-choice»-Ökonomen, welche den Wettbewerb als sozialwissenschaftlich erfolgreiches Entdeckungsverfahren für überlebenswichtige Innovationen und als permanenten Lernprozess betrachten. Weitere Impulse für das Prinzip des NonZentralismus kommen aus der naturwissenschaftlichen Ecke der Biologie, der Genomforschung, der Soziobiologie, der allgemeinen Systemtheorie und der Informatik. Alle monieren mit unterschiedlichen Perspektiven und Motiven die Anfälligkeit und Gefährlichkeit zentral gesteuerter Grosssysteme und zeigen auf, wie die Natur non-zentrale, hoch komplexe, vielfältig überlappende Vernetzungen als Überlebensprinzip nutzt. (Vgl. dazu Gottfried Schatz, Die wunderbare Unsicherheit unseres Genoms und der biologischen Evolution, in: «Schweizer Monatshefte», 81./82. Jahr, 2001/2002, Heft 12/1, S. 19 ff.). Der mittel- und langfristige Einfluss dieser Erkenntnisse auf die politische Theorie und Praxis (jenseits von «links» und «rechts») ist noch nicht absehbar. Das Prinzip des NonZentralismus hat den Nachteil, sich durch eine Negation zu charakterisieren und damit – trotz seinem geradezu brisant aktuellen Gehalt – von offenen und verkappten Zentralisten in die defensive und konservative Ecke gerückt zu werden. Dafür hat es den Vorteil, seine Tendenz klar und unmissverständlich zum Ausdruck zu bringen. Dies ist im Umfeld einer an begrifflicher Schwammigkeit leidenden internationalen Föderalismusdiskussion ein nicht zu unterschätzender Pluspunkt.
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1 Herbert Lüthy, Vom Geist und Ungeist des Föderalismus, Züiich 1971.
2 Föderalismus hat Zukunft, Un Avenir pour le fédéralisme, Un avvenire per il federalismo, In avegnir per il federalissem, «Die Schweiz’, Jahrbuch der Neuen Helvetischen Gesellschaft, Verlag Sauerländer, Aarau 2002.