Robert Nef, Director of Liberales Institut Switzerland, www.libinst.ch, robertnef@bluewin.ch
September 1996
Non-Zentralismus, Subsidiarität und Globalisierung als Chancen im Transformationsprozess
Die Ukraine stand wie andere Staaten des Sowjetblocks im 20.Jahrhundert im Banne des ökonomischen und politischen Zentralismus, und die Schäden dieser Doktrin und Praxis sind heute noch auf Schritt und Tritt feststellbar. Auch wenn die Ökonomie im Zusammenhang mit der Privatisierung von der Staatsverwaltung abgekoppelt wurde, sind die zentralistischen und bürokratischen Strukturen noch stark spürbar. Der Zentralismus kann in jungen Staaten, die bisher selbst nur eine Teilautonomie kannten und die ihrerseits den kleineren Einheiten, Regionen, Städten und Dörfern nur wenig echte politische Autonomie gewährten, nicht ohne einen tiefgreifenden Strukturwandel überwunden werden. Viele zentralistische Strukturen sind Altlasten, die noch aus der Zeit der Zaren stammen. Noch weiter zurück reichen Erfahrungen mit Stadt- und Marktrechten, an die heute wieder angeknüpft werden sollte. Die Idee der Stadtautonomie war in gewissen Gebieten der Ukraine offenbar nicht unbekannt, sodass es sich heute nicht um eine Neueinführung sondern auch um eine Revitalisierung handelt.
Der politische und ökonomische Zentralismus hat eine Mentalität des Abwartens, der Resignation und der politischen Passivität begünstigt. Zentralistische Strukturen sind auch besonders korruptionsanfällig. Die Korruption wird durch non-zentrale Strukturen nicht abgeschafft, aber sie wird dadurch erschwert und entgiftet. In vielen Fällen verkehren und verhandeln heute die neu entstandenen privaten Unternehmungen direkt mit der Zentralregierung, aus der sie ja herausgelöst worden sind. Sie sind daher regional und lokal zu wenig verankert. Da aber viele für die Wirtschaft entscheidende Infrastrukturaufgaben auf lokaler und regionaler Ebene anfallen, dürfte es in Zukunft auch für die privatisierten Unternehmen interessant sein, lokale politische Gesprächspartner zu haben. Lokale und regionale Handelskammern und Interessenverbände könnten viel zum Abbau des Misstrauens zwischen Wirtschaft und Politik beitragen.
Die Vorstellung, man könnte gemeinsame Probleme auf lokaler und regionaler Ebene gemeinsam anpacken und lösen, ist erst bei jener Elite vorhanden, welche die Bereitschaft zeigt, die zentralistische Fehlkonzeption zu überwinden und Politik und Wirtschaft vermehrt auf autonome, friedlich konkurrierende Einheiten abzustützen. Dazu benötigen lokale Gebietskörperschaften allerdings eine fiskalische Eigenständigkeit. Wenn sämtliche Abgaben zunächst in den Topf der Zentralregierung fliessen und dann nach wenig transparenten Kriterien (und mit hohen Versickerungsraten!) teilweise wieder den Regionen und Städten zur Verfügung gestellt werden, kann keine echte Selbstverwaltung entstehen.
Jede Zentralregierung hat – unabhängig vom parteipolitischen Kurs – ein Interesse, sich durch nationale Umverteilungsprogramme beliebt zu machen. Deshalb ist es Aufgabe der parteipolitisch unabhängigen Think Tanks auf die immensen Vorzüge des Non-Zentralismus hinzuweisen.
Dazu 24 Thesen:
1. Eine entscheidende Rolle für die Realisierung non-zentraler politischer Strukturen spielt das richtige Verständnis von Subsidiarität. Das Private, Wirtschaftliche soll vor dem Politischen Vorrang haben und das Lokale vor dem Regionalen und das Regionale vor dem Nationalen. Die politischen Kompetenzen müssen auf dem Begriff einer ursprünglichen Autonomie aufbauen, die in der Phase des totalitären Zentralismus verloren ging, bzw. ausgerottet wurde und heute wieder neu begründet werden muss. Die historischen Wurzeln lokaler – auch dörflicher – Autonomie sind neu zu beleben.
2. Dass die zentralistische Lösung vorteilhafter ist als die non-zentrale muss derjenige beweisen, der mehr Zentralisierung fordert. Die politische Beweislast liegt also aufgrund des Subsidiaritätsprinzips immer bei den Zentralisierern bzw. bei den Verteidigern zentralistischer Strukturen. Auch gemeinsame Probleme sollten so non-zentral wie möglich gelöst werden.
3. Die Bürgermeister sind die politischen Schlüsselfiguren auf dem Weg zum Non-Zentralismus. Ihr bisheriges Rollenverständnis – Vertreter der Zentralbehörde bei der Bevölkerung oder Anwalt der Bevölkerung bei der Zentralbehörde – ist durchaus ambivalent. Beide Rollenverständnisse gehen an der Hauptsache vorbei. Bürgermeister sollten vor allem Fachleute und Infrastrukturmanager sein und nicht Parteifunktionäre. Ihre Wahl sollte aufgrund eines Ausbau- und Finanzierungsprogramms und eines damit verknüpften Haushaltplans stattfinden, sodass der Erfolg oder Misserfolg innerhalb einer Wahlperiode messbar wird.
4. Der Begriff „Regionalismus“ ist in diesem Zusammenhang missverständlich. Es wird häufig übersehen, dass zwischen dem schrittweisen Aufbau einer Konföderation bzw. einer Föderation ursprünglich autonomer Körperschaften von unten nach oben (Schweizer Modell) und der systematischen Dezentralisierung eines ursprünglich politisch und ökonomisch zentral verwalteten Systems von oben nach unten (Transformation) ein wesentlicher Unterschied besteht. Nur der erste Weg ist wirklich erfolgversprechend. Dezentralisierungsprogramme zementieren in der Regel die Vorherrschaft des Zentrums.
5. Die Eigenständigkeit von Provinzen (Distrikten) und Regionen wird in ihrer Bedeutung überschätzt. Häufig sind diese Behörden nur eine unnötige und teure bürokratische Zwischenstufe am Gängelband der Zentralregierung. Echte politische Autonomie muss in politisch und fiskalisch relativ eigenständigen Städten und Dörfern verankert werden.
6. Nach einer Vorlesung zum Thema Non-Zentralismus wurde ich in der Diskussion zu Recht einmal darauf aufmerksam gemacht, dass im Zusammenhang mit meinem Non-Zentralismus-Denkansatz auch die Begriffe „top down“ und „bottom up“ ungeeignet seien, weil sie davon ausgehen, dass sich die Zentrale „oben“ befinde und damit in einer Hierarchie Vorrang habe. Ein non-zentrales System sieht jedoch das autonome Individuum als höchste Instanz ganz oben, und alle politische Organisationen erhalten ihre Berechtigung nach dem Subsidiaritätsprinzip nur als Unterbau und als Voraussetzung, sind also „unten“ und nicht „oben“.
7. Die Transformation vom Zentralstaat zur Föderation autonomer Gebietskörperschaften vollzieht sich sowohl „top down“ als auch „bottom up“. Bei der Umsetzung zeigen sich fast unüberwindliche Schwierigkeiten, vor allem wenn die Illusion aufrechterhalten wird, man könne die Vorzüge beider Vorgehensweisen kombinieren. In der Praxis ist nämlich die unbeabsichtigte Kombination von Nachteilen häufiger.
8. Im Prozess der real ablaufenden Transformationen gibt es noch eine dritte Variante: Der ungesteuerte Zerfall offizieller Strukturen als Folge der Zahlungsunfähigkeit der Zentralen in Verbindung mit der „Urzeugung“ bzw. der Wiederbelebung lokaler, nachbarschaftlicher und familiärer Kleinstrukturen in welchen die Not zur Tugend wird. Es handelt sich hier um spontane Prozesse der Gemeinschaftsbildung in kleinen und kleinsten Einheiten, die auch der zentralistische Sozialismus nicht ganz ausrotten konnte. Praktische Beispiele liefern etwa jene Schulen in welchen Elterngemeinschaften in improvisierter Weise die „Institution Schule“ aufrecht erhalten haben indem sie die vom Zentralstaat nicht mehr entlöhnten Lehrer – wenigstens zum Teil – weiterbezahlten. Die Bezeichnung „Regionalisierung“ ist für diese Art der Selbstorganisation nicht angebracht, da es sich ungeplant entstehende meist informelle horizontale Vereinbarungen und Tauschbeziehungen handelt. Das Subsidiaritätsprinzip spielt hier wieder in seiner ursprünglichen Bedeutung: als Abgrenzung zwischen spontanen bzw. organisierten privaten Strukturen auf der einen Seite und von öffentlichen Institutionen, die hoheitliche Gewalt beanspruchen, auf der andern.
9. Der Begriff De-zentralisierung ist in diesem Zusammenhang ebenfalls unzutreffend, da es ja keine handlungsfähige Zentrale gibt, welche bewusst Kompetenzen „nach unten“ verschiebt, sondern nur das mehr oder weniger offensichtliche Chaos des Zerfalls der Autorität und das Überhandnehmen von teils korrupten und teils kreativen Privatinitiativen, von schwarzen, grauen und legal funktionierenden Märkten in bunter Mischung. In einem solchen Prozess wuchern nicht nur terminologische Missverständnisse. Handelt es sich hier wirklich um Spielarten der „Regionalisierung“ oder „Föderalisierung“ oder geht es einfach um Manifestationen der Privatautonomie ?
10. In der Schweiz herrscht im Zusammenhang mit „Regionalismus“ die Vorstellung vor, dass gewisse öffentliche Aufgaben nicht im Rahmen der herkömmlichen kommunalen Grenzen sondern grenzüberschreitend, interkommunal oder interkantonal, in Grenzregionen auch international wahrgenommen werden müssten: die Region als Alternative zur kleinräumigen lokalen Lösung. Die Idee der grenzüberschreitenden Kooperation steht dabei im Vordergrund.
11. Dieses regionale Autonomieverständnis verwischt die Verantwortlichkeiten. Sehr oft kooperiert in dieser Konstellation die Provinzregierung mit der Zentralregierung zu Lasten der Lokalautonomie. Anders wird die Situation in Regionen wahrgenommen, die Bestandteil grösserer Nationalstaaten sind und die sich aufgrund ihrer Geschichte oder ihrer Bevölkerung mehr Autonomie fordern wie etwa die Schotten im UK, die Bayern in der BRD und die Norditaliener in Italien. Regionalismus ist dort die Alternative zum tendenziell zentralistischen Nationalstaat. Eine ähnliche Spielart des Regionalismus ist im Umfeld von bankrotten bisher zentral-verwalteten Subsystemen des ehemaligen Sowjetimperiums anzutreffen. Dort geht es ebenfalls nicht um das Thema „Grenzüberschreitung“ und „Kooperation“ sondern um neue Abgrenzungen.
12. Es gibt diesbezüglich zwei Stossrichtungen: die der Reformer, welche an eine schrittweise Sanierung und Reorganisation der bisherigen zentralen Strukturen glauben und diejenige der radikalen Neuerer, welche eine Lösung nur in der umfassenden Abkoppelung von einer nicht mehr zahlungs- und funktionsfähigen schmarotzenden zentralen Bürokratie sehen. Technokratischer Machbarkeitswahn auf der einen Seite – Vertrauen in die schöpferische Kraft spontaner Tauschprozesse auf der andern.
13. Je eigenständiger die Mitglieder einer Konföderation oder einer Föderation sind und je autonomer die kleinen und kleinsten politischen Einheiten (Städte und Dörfer) sind, desto besser stehen die Chancen für eine friedlichen Lösung von Minderheitenkonflikten. Die Lokalautonomie, bzw. die Gemeindeautonomie sollte vor der regionalen Provinz-Autonomie Vorrang haben. Die Lokalautonomie steht und fällt aber mit einer Dezentralisation der Steuerhoheit (Power to tax). Bis zum Aufbau und Ausbau lokaler Infrastrukturfinanzierung sollte die Zentrale zu einer Pro-Kopf-Rückerstattung von zentral erhobenen Steuern verpflichtet werden.
14. Die schrittweise Annäherung an den Non-Zentralismus ist kein geplanter und planbarer Reformprozesse sondern um ein spontan ablaufendes Experiment auf der Basis von „Versuch und Irrtum“, von „Lernen durch Erfahrung“ und auch von wild wuchernden Märkten als „Schulen ohne Lehrer“.
15. Autonomisierung wird dabei zum Bestandteil eines umfassenden Entzentralisierungsprozesses, der im wesentlich spontan und chaotisch abläuft und mit dem Stichwort „Privatisierung“ und „Deregulierung“ nur unzulänglich charakterisiert werden kann. Die grösste Akzeptanz hat wohl ein Konzept der konsequenten Benutzerfinanzierung (user-payed structures) aller öffentlichen Dienstleistungen, welche relativ nahe an der Realität ist und die Frage nach dem Eigentümer des Anbieters offen lässt. Den sozialpolitischen Erfordernissen kann durch Subjekthilfe Rechnung getragen werden, die auf lokaler Ebene organisiert und kontrolliert werden kann. Bei konsequenter Benutzerfinanzierung, die parallel private Angebote zulässt und Staatsmonopole beseitigt, autonomisiert und privatisiert sich ein System schrittweise von selbst. Das gilt vor allem auch im Gesundheitswesen und im Bildungswesen, in denen Schwarzmärkte traditionellerweise eine bedeutende Rolle spielen.
16. Der Autonomisierungsprozess wird durch die zaghaften und z.T. realitätsfernen bzw. korrupten offiziellen Privatisierungsprogramme der nur noch teilweise funktionsfähigen Verwaltungsapparate überlagert, verstärkt oder gestört. Die Unterscheidung zwischen beabsichtigten Wirkungen und unbeabsichtigten Nebenwirkungen, zwischen schwarzen, grauen und weissen Märkten und Verwaltungszweigen ist dabei kaum mehr möglich. Korruption ist in vielen Fällen die Lösung und nicht das Problem. Die Bestechung ist in solchen Verhältnissen oft das einzige Mittel, um sich von absurden und obsoleten Vorschriften „loszukaufen“ und um konfiskatorische und ökonomisch strangulierende Steuern zu vermeiden. Korruption ist auf der lokalen Ebene weniger schädlich, leichter erkennbar und damit auch einfacher zu bekämpfen.
17. Viele Entwicklungsprozesse nehmen einfach ihren Lauf und werden dann nachträglich kausal gedeutet oder als Folge von Programmen interpretiert. So betrachtet ist das, was wir Westeuropäer in unserer Überheblichkeit im ehemaligen Ostblock noch als Zerfall politischer Autorität gedeutet haben, ein Entstehen neuer flexibler Strukturen, die auch für uns in absehbarer Zeit aktuell werden könnten, wenn es darum geht, die nicht mehr funktionierende und unbezahlbar gewordene bürokratische Megamaschine unseres umverteilenden Wohlfahrtsstaats zu ersetzen und abzulösen. Wir tun also gut daran, uns in diesen Prozessen nicht als Lehrende aufzuspielen, sondern als Lernende.
18. Die Transformation unbezahlbarer und nicht mehr nachhaltig funktionierender zentraler Systeme ist ein Problem, das auch wir in den nächsten Jahren und Jahrzehnten auch in Westeuropa werden bewältigen müssen. Der Non-Zentralismus ist dabei nicht ein Relikt aus vergangenen Zeiten, sondern das flexible Lösungsmuster der Zukunft. Wo Zentralverwaltungswirtschaft war, soll Markt entstehen, und der Zentralstaat soll schrittweise durch friedlich konkurrierende und kooperierende autonome kleine Gebietskörperschaften ersetzt werden.
19. Die Schweiz ist aufgrund ihrer Geschichte und ihrer lokalautonomen und föderalistischen Strukturen auf diesen Prozess relativ gut vorbereitet. In unserem Land ist der Privatisierungsbedarf bzw. der konsequente Übergang zur Benützerfinanzierung und Entmonopolisierung grösser als der interne politische Autonomisierungsbedarf. Der Kampf um politische Eigenständigkeit konzentriert sich in der Schweiz auf den Bilateralismus in der EU und auf den Prozess der Globalisierung.
20. Aus non-zentralistische Sicht sollte man es nicht unterlassen, auf die Ambivalenz jeder finanziellen Auslandhilfe hinzuweisen. Jede Art von Hilfe, die nicht als Investition konzipiert ist, macht abhängig und beeinträchtigt den Wettbewerb und die Entwicklung aufgrund spontaner Marktprozesse, die auch Lernprozesse sind. Diesbezüglich hatte Nietzsche Recht, wenn er den Schenkenden und Helfenden als Vorspiele der Herrschenden bezeichnete. Die ehemaligen Ostblockländer dürfen sich nicht durch Gelder aus dem Kohäsionsfonds in eine neue Abhängigkeit begeben. Wenn man Unterstützung von aussen durch tatsächliche Autonomieverluste bezahlen muss, ist der Preis stets zu hoch. Der Erfolg der Schweiz in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts beruhte unter anderem darauf, dass sie von ihren Nachbarn nicht privilegiert sondern diskriminiert wurde. Sie wurde schon damals durch die defensive merkantilistische Wirtschaftspolitik ihrer Nachbarn zu jener globalen Öffnung gezwungen, die ihr heute ein wirtschaftliches Überleben ausserhalb der EU ermöglicht.
21. Für die Ukraine könnten diese Erfahrungen folgendes bedeuten: Die globale Offenheit – auch gegenüber den nördlichen und östlichen Nachbarn, die politisch durch die Vergangenheit belastet, aber in Zukunft ökonomisch durchaus attraktiv sind –, sollte nicht einer möglicherweise trügerischen Hoffnung auf eine zunehmende innereuropäische Solidarität geopfert werden.
22. Die autonome Globalisierung ohne Anlehnung an historische und aktuelle Bündnissysteme und Staatenverbindungen könnte als eigenständige Option (als eine Art „Dritter Weg“) neben der neuen institutionellen Kooperation mit der EU einerseits und der intensiven Kooperation mit Russland anderseits weiterhin mit hoher Priorität verfolgt werden. Eine aktive Innenpolitik mit dem Ziel funktionierender bzw. lernfähiger Gebietskörperschaften sollte vor der aussenpolitischen Vernetzung in internationalen wirtschaftspolitischen Hilfsprojekten und Förderprogrammen Vorrang haben.
23. Eine Politik der forcierten „nationalen Einheit“ kann die Minderheitenproblematik verschärfen und die Sezessionsgelüste schüren. Interne Vielfalt ist in Friedenszeiten keine Belastung, sondern eine Chance. Es braucht so etwas wie einen „nationalen Stolz“ auf Vielfalt. Besonders schädlich ist die Propaganda, die Feindbilder aufbaut, um auf diesem Weg ein „Nationalgefühl“ zu fördern. Eine merkantilistische nationale Ökonomie entkoppelt ein Land von der Globalisierung und führt schon mittelfristig in den Ruin.
24. Minderheiten, Rand- und Problemgebiete sind von der Zentralregierung aus nicht durch Subventionen und Interventionen zu fördern. Sie werden dadurch nur abhängiger und verlieren de facto ihre Autonomie. Minderheiten müssen aber eine Chance zur eigenständigen Lösung ihrer eigenen Probleme haben und gleichzeitig an der nationalen politischen Willensbildung konstruktiv mitwirken können. Dieses Ziel kann durch den schrittweisen Aufbau bzw. die schrittweise Zulassung non-zentraler Strukturen ermöglicht und begünstigt werden. Die Gruppensolidarität der kleinen Einheit darf allerdings nicht einseitig zulasten der nationalen Solidarität gehen. Eine neue Nation muss aber mit ihren Anforderungen an „nationale Solidarität“ zurückhaltend auftreten, da die Bereitschaft dazu unter zu grossem Druck erfahrungsgemäss eher ab- als zunimmt. Solidarität ist ein Lernprozess, der an positive Erfahrungen in der kleinen Gemeinschaft anknüpft.