Bodenpolitik im Spannungsfeld von Umwelt-, Wirtschafts- und Sozialverträglichkeit

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(NZZ – INLAND – Donnerstag, 20. Dezember 1990, Seite 19)

Von Robert Nef*

Die Frage nach der besten Verteilung und Nutzung des Bodens ist so alt wie die Sesshaftigkeit des Menschen. Sie ist noch nie restlos befriedigend beantwortet worden. Immerhin gibt es mehr oder weniger zufriedenstellende Lösungen, und somit besteht auch hier kein Grund zur Kapitulation oder zur Resignation. Vorstösse zur Bodenreform sollten in viererlei Hinsicht überprüft werden. Eine qualitative Verbesserung des bodenpolitischen Status quo ist möglich, wenn neben der Verfassungsmässigkeit im politischen Prozess auch die Umweltverträglichkeit, die «Wirtschaftsverträglichkeit» und die «Sozialverträglichkeit» nachweisbar sind.

Verdichtetes Bauen im Interesse der Umwelt

Die Überbauungsdichte der Schweiz ist insgesamt sehr hoch. In Analogie zum Schutz des Waldes wäre aus ökologischer Sicht ein Schutz des gesamten noch nicht überbauten Areals ins Auge zu fassen. Die neue Nachfrage nach überbaubarem Raum müsste somit in die bereits überbauten Areale verwiesen werden.

Das Stichwort für diese Art von Bodenpolitik heisst «verdichtetes Bauen» und «verdichtetes Wohnen und Arbeiten». Die bauliche Entwicklung bestünde dann in einer Qualitäts- und Intensitätssteigerung der Bodennutzung ohne wesentliche zusätzliche «Landnahme» bzw. eo h n neue Verwandlung von nicht überbautem Areal in überbautes Areal und eo h n zusätzliche bauliche «Versiegelung» der Landschaft. Aus ökologischer Sicht stellt sich daher die schwierige Aufgabe einer gleichzeitigen Verdichtung und Verbesserung der Bausubstanz. Der Ausspruch: «Zürich ist gebaut» ist darum unökologisch. Zürich muss – wie alle unsere Ortschaften – ausbau- und umbaufähig bleiben. Richtig wäre, was das Areal betrifft: «Die Schweiz ist gebaut.» Früher oder später werden wir diesen Satz einmal akzeptieren müssen.

Eine umweltverträgliche Bodenpolitik bewirkt höhere Preise und eine Intensivierung des «Verteilungskampfes » zwischen konkurrierenden Nutzungsinteressen. Die Stellung derjenigen, die bereits Bodeneigentümer sind (beati possidentes) wird verstärkt, und die Bedeutung des dem Eigentum innewohnenden Ausschlussrechts nimmt zu. Damit steigt mit der Nachfrage auch der bodenpolitische Problemdruck. Der Ruf nach Verstaatlichung wird lauter, und das Klima der ökologisch motivierten Bauskepsis kann in sein Gegenteil umkippen. Mehrheiten ohne Grundeigentum könnten plötzlich ihre eigenen Bedürfnisse höher bewerten als die Regeneration der Natur und die Handlungsspielräume künftiger Generationen. «Bauhungrig» ist nämlich nicht nur die sogenannte Baulobby, sondern auch die raumhungrige Mehrheit, die von Fall zu Fall alle ökologischen Rücksichten über Bord wirft. Damit ist angedeutet, dass eine absolut umweltverträgliche Bodenpolitik kaum je auch optimal wirtschafts- und sozialverträglich sein kann und wohl auch nicht dauerhaft mehrheitsfähig bzw. «demokratieverträglich».

Wider den Interventionismus

Rein quantitativ ist Boden auch in der Schweiz nicht knapp. Bis die gesamte Fläche der Schweiz in der Dichte der Stadt Zürich überbaut wäre, kann sowohl die Bevölkerung als auch der Raumbedarf für Wohnen und Arbeiten noch über Jahre und Jahrzehnte hinaus ansteigen. Die Möglichkeit der Bodennutzung ist aber durch die Gemeinwesen, durch Restriktionen begrenzt sowie durch Vorleistungen öffentlicher Einrichtungen und Subventionen mitbestimmt. Müsste die gesamte Infrastruktur auf Grund des Marktmechanismus bzw. des Preismechanismus erstellt und betrieben werden, sähe die Bodennutzung anders aus.

Bodenpolitik hat auch in grundsätzlich marktwirtschaftlichen Ordnungen den Charakter des «Teufelskreises der Interventionen»; das heisst, es geht bei dessen Überwindung um den richten Umgang mit einer grossen Zahl von Störungen des Gleichgewichtes von Angebot und Nachfrage, indem man sie mindestens neutralisiert und nicht zusätzlich verschlimmert.

Wirtschaftliche Prozesse beanspruchen in verschiedenster Art und Weise für Produktion, Konsum und Dienstleistung (Kommunikation) Boden. Eine quantitativ und qualitativ wachsende Wirtschaft erzeugt zusätzliche Raumbedürfnisse. Dieser Raum kann durchaus bodensparend in der Vertikalen «gestapelt» werden, wobei planerische Erfahrungen zeigen, dass auch das verdichtete Bauen mit Hochhäusern letztlich zusätzlich Boden beansprucht. Hier gilt es aus wirtschaftlicher und ökologischer Sicht zu optimieren.

Eine ökologisch motivierte totale Erdrosselung der Bautätigkeit wäre nicht nur für die Baubranche «unverträglich», sondern würde die notwendigen permanenten Anpassungsprozesse, weiche das Überleben der Wirtschaft und die Wahrung der internationalen Konkurrenzfähigkeit garantieren, vereiteln. Die wirtschaftlich international vernetzte Schweiz braucht auch baulich anpassungsfähige Strukturen. Es kann allerdings – das sei hier betont – auch in alter Bausubstanz durchaus «auf der Höhe der Zeit» gearbeitet werden.

Für die starke Nachfrage nach Boden in baulich bereits verdichteten Gebieten gibt es den Begriff des «Baudrucks». Hoher «Baudruck» führt zu hohen Bodenpreisen, welche die Knappheit und die Standortgunst (Zentralität) widerspiegeln. Der ökonomische Baudruck verstärkt sich, wenn er auf den ökologisch motivierten politischen Gegendruck der Bauskepsis bzw. der Baufeindlichkeit stösst. Eine andere Art von Gegendruck liegt im Preismechanismus selbst. Hohe Bodenpreise in Zentren sind der einzig wirksame Anreiz zum Bodensparen. Sie können Dezentralisierungen attraktiver machen und sind eine Chance für die Peripherie im Wettbewerb um den günstigsten Standort, ökologisch bedingter Bodenschutz und ökonomisch bedingtes Bodensparen bewirken durchaus verschiedene Kräfte, die dem «Totalausbau der Schweiz» entgegentreten. Die Kunst einer wirtschaftsverträglichen Bodenpolitik sollte darin bestehen, die Konflikte so zu bewältigen, dass sich diese Kräfte nicht durch gut gemeinte Interventionen negativ steigern, sondern positiv optimieren.

Sozialverträglichkeit als Grundbedingung in der Demokratie

In jeder auf Privateigentum, d. h. auf vertraglich koordinierten Anspruchs- und Ausschlussrechten aufbauenden Gesellschaftsordnung spielen die Vorstellungen von einer Verteilungsgerechtigkeit und mithin auch der Neid eine Schlüsselrolle. Die Beanspruchung von Boden hängt eng mit der Möglichkeit zusammen, andere davon mehr oder weniger ausschliessen zu -k ö n nen, so dass in einem Raum mit tendenziell zunehmenden Ansprüchen die Ansprüche der einen letztlich auf Kosten der Ansprüche anderer gehen. Der allgemein zugängliche Raum, für den es keine absoluten Ausschlussmöglichkeiten gibt, spielt in diesem Kräftespiel eine wichtige, ausgleichende Rolle (die sogenannte freie Natur als Erholungsraum – Gebirge, Gewässer, Wald und allgemein zugängliche Landwirtschaftsgebiete).

Die Verteilung von Anspruchs- und Ausschlussrechten erfolgt in der Schweiz über drei sich überlagernde Prinzipien: Erbrecht, Markt und Bodennutzungsplanung als gebietsweise Nutzungsbeschränkung und als zeitliche Staffelung der Neuerschliessung im Sinn der «Landnahme». Alle drei Prinzipien können Neid erwecken und in einer bestimmten Kombination zum Teil auch wieder neutralisieren.

Eine Schlüsselrolle bei der Harmonisierung der drei Verteilungsprinzipien hat der Staat nicht nur als Bodennutzungsplaner und Infrastrukturproduzent, sondern auch als Inhaber der Steuerhoheit, der echte oder scheinbare Vorzüge und Lasten neutralisiert oder auszugleichen versucht bzw. bestimmte Lenkungen beabsichtigt. Unter dem Gesichtspunkt der Sozialverträglichkeit wird auch das Postulat erhoben, der Staat soll durch Massnahmen der Wohnraumbewirtschaftung die bauliche Bodennutzung an Gruppen und Individuen umverteilen, die ihn besonders nötig haben oder besonders verdienen. Auch eine gezielte Eigentumsförderung mit erschliessungspolitischen oder steuerpolitischen Mitteln, wie sie von bürgerlicher Seite oft postuliert wird, wäre letztlich hier zu subsumieren. Die Erfahrungen zeigen nun aber, dass im höchst komplexen Geflecht des durch die vier Prinzipien gesteuerten Prozesses der Bodenverteilung Interventionen häufig langfristig das Gegenteil dessen bewirken, was sie beabsichtigen.

Die Theorie der privaten und öffentlichen Bodenbewirtschaftung in Verbindung mit der Theorie der Infrastrukturbewirtschaftung und – neuestens – in Verbindung mit der Theorie der ökologischen Marktwirtschaft, in welcher der «Preis der Umwelt» bestimmt wird, ist noch wenig entwickelt. Boden ist aber als Ressource u. a. auch ein Bestandteil der Umwelt. Die bisher vorgeschlagenen bodenpolitischen Massnahmen sind eher hilflose Versuche von Schwimmern im «Meer des Ungewissen».

Die aktuelle Boden- und Wohnraumverteilung ist nie in jeder Hinsicht «gerecht», und sie lässt immer zahlreiche und vielfältige Wünsche offen. Die diesbezügliche Zufriedenheit ist allerdings – wie Umfragen bestätigen – viel höher, als das Schlagwort der «Wohnungsnot» vermuten lässt. «Die Spekulanten», «die Grundeigentümer» und «die Wirtschaft» sind heute «schuld», wenn Wohnbedürfnisse und gewerbliche Raumansprüche nicht wunschgemäss zu befriedigen sind. Dadurch wird das politische System vom grossen Druck diesbezüglicher Frustrationen und Aggressionen entlastet . . . Soll man es durch staatliche Boden- und Wohnraumbewirtschaftung neu bzw. vermehrt diesem Druck aussetzen?

Die Sozialverträglichkeit wurde hier bewusst an dritter Steile abgehandelt. Dies bedeutet nicht, dass das Soziale etwas Drittrangiges wäre. Im Gegenteil, es spielt eine zentrale Rolle. In einer Demokratie können nämlich nur Normen, Organisationen und Institutionen langfristig überdauern, die ihren täglichen und «wahl-täglichen» Test der Sozialverträglichkeit bestehen. Bei einer langfristigen Betrachtungsweise wird aber klar, dass alles, was nicht umweltverträglich und nicht wirtschaftsverträglich ist, auch nicht sozialverträglich sein kann. Die Wirtschaft vermag in einer zerstörten Umwelt nicht zu überleben – von einer teilweise und ratenweise zerstörten Umwelt werden aber die wirtschaftlich Schwächeren rascher und härter getroffen.

Langfristiges Denken als Postulat

Die Konfrontation der «drei Verträglichkeiten» der Bodenpolitik hat gezeigt, dass zwar eine harmonische Koordination nicht möglich ist, dass sich aber eine Optimierung nicht als aussichtslos erweist, weil die prinzipiellen Gegensätze nie total sind. Vor allem bei langfristiger Betrachtungsweise zeigt sich eine gewisse Übereinstimmung. Eine zukunftstaugliche bodenpolitische Strategie könnte daher etwa folgendermassen aussehen:

Kurzfristig sollten wir bodenpolitisch nichts unternehmen, das sofort zu einem krisenhaften Prozess im Bereich der erwähnten Verträglichkeiten führt. Es gilt das hippokratische Prinzip: in erster Linie nicht schaden. Mittelfristig wären schrittweise alle bisherigen Interventionen abzubauen, welche eine Optimierung der drei Verträglichkeiten beeinträchtigen. Die Beweislast für die behauptete Wirksamkeit müsste – wie dies unserem Verfassungsrecht entspricht – von den Befürwortern der Einführung oder Beibehaltung einer staatlichen Intervention erbracht werden. Solche politische «Verträglichkeits- Nach weise» sind nur möglich, wenn die Zusammenhänge besser erforscht und die Lernprozesse intensiviert werden. Vielleicht leistet das «Nationale Forschungsprogramm Boden» hier einen Beitrag; allerdings nur, wenn es als Initialzündung und nicht als abzuschliessende und absolvierte Pflichtund Alibiübung aufgefasst wird.

Kurz-, mittel- und langfristig ist die Umweltverträglichkeit mit Priorität zu berücksichtigen. Die Marktwirtschaft muss als «Prinzip des Haushaltens » zum ökologischen Promotor werden, während das «Prinzip Neid» statt politisch aufzuputschen gemeinsam abzubauen ist. Dies ist aber nur dann erfolgversprechend, wenn ein gutes wirtschaftliches und soziales Klima dafür sorgt, dass es nicht allzu viele Gründe gibt, neidisch zu sein.


* Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl Rechtswissenschaft der ETH Zürich und Leiter des Liberalen Instituts in Zürich.

NZZ 20. Dezember 1990, Seite 19

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