Oder: von der Bewirtschaftung der Realität zur Bewirtschaftung staatlicher Normen – und zurück
in: Verrechtlichung und Verantwortung, Hrsg. Helmut Holzhey und Georg Kohler, Studia Philosophica, Paul Haupt Bern 1987, Supplementum 13, S. 65ff.
Von ROBERT NEF
Das Gegenteil des Guten ist auch im Bereich der Gesetzgebung oft nicht das Schlechte, sondern das Gut-Gemeinte. Im teilweise unübersichtlich gewordenen Geflecht von Rechtsnormen aller Stufen überlagern sich verschiedene Ziele und Mittel und bilden eine «zweite Wirklichkeit» von normativen Bestimmungen und Fiktionen, die sich mit der Wirklichkeit der Fakten nicht deckt.
Die Bedeutung der Grenz- und Ausnahmebereiche, der «Schlupflöcher» und der «Nischen» hat dadurch zugenommen. Im gleichen Ausmass ist auch die Nachfrage nach Spezialisten gestiegen, die Wege zu einer Nutzung dieser «zweiten Wirklichkeit» weisen. Eine solche Nutzung dient zwar durchaus den privatnützigen Zielen, umgeht aber die gemeinnützigen gesetzgeberischen Ziele oder verkehrt sie gar in ihr Gegenteil.
Je stärker dieser Teufelskreis der Verrechtlichung, der Bürokratisierung, des Interventionismus und der fiskalischen Umverteilung dreht, desto kleiner wird die Chance, dass die Summe aller Privatnutzen auch das Gemeinwohl fördern kann.
In den folgenden 20 Thesen, die zum Teil mit kurzen Erläuterungen versehen sind, sollen vor allem verschiedene Einflüsse aufgezeigt werden, welche die negativen Folgen der Verrechtlichung verschärfen. Einen einzigen erfolgversprechenden «Weg aus der Gefahr» gibt es nicht. Entscheidend ist die Suche nach Strategien, die nicht mehr neue Probleme schaffen, als sie alte lösen. Es geht letztlich um nichts anderes als um neue Kompromisse, die aufbauen auf dem hippokratischen Rezept: In erster Linie nicht schaden.
1. Aus liberaler Sicht hat der Staat dienende Funktion. Die Gesetzgebung soll ein geordnetes Zusammenleben und ein gedeihliches Wirtschaften ermöglichen.
Mit dieser These könnte die Diskussion über die Fragen «wieviel Staat braucht der Mensch?» und «wieviel Staat braucht die arbeitsteilige technische Zivilisation?» eröffnet werden. Nur nach einer sorgfältigen Auseinandersetzung mit diesen Fragen wäre die im Untertitel dieses Beitrages nach dem Gedankenstrich stehende Bemerkung «und zurück» zu begründen bzw. zu rechtfertigen. Eine Diskussion mit diesen Fragestellungen sprengt den Rahmen des in den Thesen abgehandelten Themas. Sie wäre ausserhalb des parteipolitischen Links/Rechts-Schemas zu führen und würde bestimmt auch in der Mitte, wo nicht die Lösung, sondern das Problem liegt, eine grosse Meinungsvielfalt zu Tage fördern.
Die Frage «wer dient wem?» im Verhältnis von Staat und Wirtschaft lässt ausseracht, dass auf dem Hintergrund von allgemein menschlichen, ethischen und kulturellen Zielsetzungen Staat und Wirtschaft in der Gesellschaft dienende Funktion haben.
2. Die zunehmende Komplexität und die Verletzlichkeit der technischen Zivilisation und die regional, national und international arbeitsteilige Wirtschaft haben einen Gesetzgebungsschub ausgelöst, der u.a. erhebliche Vollzugsprobleme mit sich bringt.
Dieser Schub ist, wie Wolf Linder für die Schweiz nach dem 2. Weltkrieg nachgewiesen hat1, nichts prinzipiell Neues. Er kann als Begleiterscheinung des Industrialisierungsprozesses gedeutet werden. Die kontinuierliche Verstärkung sozialstaatlicher Elemente ist in der Schweiz von bürgerlichen Mehrheiten aktiv mitgetragen worden. Der Gesellschaftswandel sowie die dem Sozial- und Wohlfahrtsstaat innewohnenden Eigengesetzlichkeiten sind in diesem Prozess wohl entscheidender als das parteipolitische Kräftespiel. Klaus-Michael Goll macht in der Bundesrepublik die «marxistisch-sozialistischen Elemente», «von denen auch der gegenwärtige christlich-liberale Gesetzgeber des Bundes nicht unbeträchtlich… geprägt ist», dafür mitverantwortlich, dass die Gesetzesflut «entgegen seinen Ankündigungen» nicht eingedämmt werden konnte2.
1 Wolf Linder, Überrollt uns eine Gesetzesflut, Zentralblatt für Staats- und Gemeindeverwaltung 86 (1985) S. 147
2 Klaus Michael Goll, In der Flut der Gesetze, Düsseldorf 1985, S. 48.
Die von Goll vorgenommene Suche des «Schuldigen» bzw. des «Sündenbocks» ist einer vorurteilsfreien Forschung nach Auswegen aus dem Teufelskreis der «Verreglementierung» nicht eben förderlich. Die Frage «Wer ist schuld?» sollte abgelöst werden durch die Frage «Was sind die Ursachen?» und «Wer profitiert davon?» 3.
Neuere Ansätze beschreiben die Funktion bzw. die Dysfunktion der drei gesellschaftlichen Subsysteme Politik, Ökonomie und Soziokultur. Aus dieser Sicht muss das politische System sämtliche ungelösten Probleme, die Markt und Tradition schaffen, wie «Giftmüll», durch Zwangsmassnahmen entsorgen4.
3. Die auf dem Weg der Gesetzgebung erlassenen Normen haben, wie alle menschlichen Aktivitäten, voraussehbare und unvoraussehbare, gewollte und ungewollte Folgen.
4. Das Bild von der staatlichen Infrastruktur und der darauf aufbauenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Struktur ist revisionsbedürftig.
5. Die Lebensbereiche durchdringen sich heute in einem so hohen Mass, dass unter wechselnden Gesichtspunkten alles als Struktur oder als Infrastruktur gedeutet werden kann.
Die Unmöglichkeit einer systematisch konsequenten Unterscheidung innerhalb des unendlich komplexen Systems der Gesamtgesellschaft soll aber keine Ausrede dafür sein, die Bemühungen um Unterscheidungen überhaupt aufzugeben. Auch in einer «Vielheit der Strukturen» (5) kann es sinnvoll und notwendig sein, z.B. die spezifischen Merkmale des politischen Systems (Recht und Zwang) gegenüber anderen Systemen sorgfältig auszugrenzen.
6. Die Gesetze sind je länger je weniger als punktuelle Eingriffe in einen durch unsichtbare Hände gesteuerten staatsfreien Raum zu begreifen.
3Vgl. den Sammelband: Gegentendenzen zur Verrechtlichung, Jahrbuch für Rechtssoziologie und Rechtstheorie, Band 9, hrsg. Von R. Voigt, Opladen 1983
4 Claus Offe, Strukturprobleme des kapitalistischen Staats, Frankfurt a.M. 1972, S. 65 ff.
5Vgl. Friedrich A. von Hayek, Recht, Gesetzgebung und Freiheit, Band 3, Landsberg 1981, S. 192
In der Realität ist die sichtbare Hand des Rechts mit der unsichtbaren der Wirtschaft eng verbunden. Beide «Hände» sind teils sichtbar und teils unsichtbar.
Ernst Joachim Mestmäcker weist in seinem Auswahlband über das Verhältnis von Rechtsordnung und Wirtschaftssystem auf die Aktualität von Adam Smith hin, der allgemeinen Regeln auf unmittelbare Wahrnehmung und Gefühl zurückführt. «Recht und Rechtssystem werden dem Wirtschaftsprozess mithin nicht als abstrakt normale Prinzipien entgegengesetzt, sondern in sozialer Interaktion entwickelt.»6
7. Das Recht hat schon immer mehr oder weniger gestaltenden Einfluss auf die wirtschaftliche Realität ausgeübt.
Die Auffassung, dass der soziale Wohlfahrtsstaat historisch als Spätform oder gar als Degenerationsform eines ursprünglichen «klassischen» Rechtsstaates gedeutet werden kann, ist wenig plausibel. Die historische Entwicklung führt nicht kontinuierlich vom Minimal- zum Maximalstaat. Frühformen des Staates waren bereits in zum Teil totalitärem Ausmass leistungs- und lenkungsorientiert. «Weniger Staat» bedeutet aus dieser Perspektive durchaus nicht Rückkehr, sondern Aufbruch7.
Der gestaltende Einfluss des Rechts auf Gesellschaft und Wirtschaft wurde allerdings auch oft überschätzt. Das Recht ist häufig eher ein Spiegel als ein prägendes Siegel der gesellschaftlichen Wirklichkeit. So sind z.B. Ehe und Familie nie ausschliesslich ein Produkt der staatlichen und kirchlichen Gesetzgebung gewesen, sondern ein Stück soziale Realität, dass sich mit bemerkenswertem Erfolg korrigierenden Einflüssen entzogen hat (8).
8. Während der gewollte und gestaltende Einfluss der Gesetzgebung auf die soziale und wirtschaftliche Wirklichkeit überschätzt wird, wird der Einfluss der ungewollten Einwirkungen unterschätzt. Die Gesetzgebung hat in zahlreichen Gebieten Gegebenheiten geschaffen, die nicht beabsichtigt sind, die aber wirtschaftlich und gesellschaftlich kaum absehbare Folgen haben.
6 Ernst Joachim Mestmäcker, Die sichtbare Hand des Rechts, Baden-Baden 1978, S. 157.
7 Franz Oppenheimer, Der Staat, Leipzig 1912, S. 32 ff.
8 Ferdinand Mount, Die autonome Familie, Weinheim/Basel 1982, S. 279
Ein eindrückliches Beispiel liefert hier das EG-Agrarrecht. Es hat zur offensichtlich nicht vorausgesehenen Folge, dass Milchüberschüsse in Butter verwandelt werden müssen und Butterüberschüsse zuletzt wieder an Kälber verfüttert werden. Die Kosten dieser Aktion werden auf 500 Mio. Franken geschätzt. Sie ergeben sich aus dem Abschreibungsbedarf, denn der Erlös des Butterverkaufs beträgt nur noch einen Bruchteil des den Produzenten bezahlten Preises. Berechnet man die Lagerkosten, «so heisst dies nichts anderes, als dass es billiger gewesen wäre, die Butter beim Ankauf direkt zu vernichten»9.
9. Vor allem die Dialektik des «Prinzips Hilfe«, das kurzfristig stützt, langfristig gängelt und abhängig macht, wenn es durch den Staat praktiziert wird, besonders offensichtlich.
Nach einem Aphorismus von Nietzsche sind der Schenkende, der Lehrende und der Helfende Vorstufen des Herrschenden. Diese subtilen Zusammenhänge wurden in neuester Zeit anhand der Entwicklungshilfe an Drittweltländer wieder entdeckt und durch Beispiele veranschaulicht. Dass ähnliche Mechanismen auch der innerstaatlichen Sozialhilfe innewohnen, ist noch kaum beachtet worden. Vor allem die professionalisierte Hilfe und die Hilfe als kommerzielle Dienstleistung ist darauf angelegt, sich zu verewigen und die Betroffenen abhängig, bzw. hilfssüchtig zu machen.
Aus dieser Sicht ist die freiwillig erbrachte Hilfe, bei welcher der Helfende kein «Verewigungsinteresse» hat, besonders positiv zu werten. Es ist bedauerlich, wenn gerade diese Art von Sozialarbeit mit dem Hinweis auf den «Helfertick» des Laien lächerlich gemacht wird.
10. Die gesamte Anti-Diskriminierungsgesetzgebung hat zahlreiche unvorhersehbare neue Diskriminierungen geschaffen.
So ist bspw. umstritten, ob das in den USA teilweise und zeitweise erzwungene Busing-System, bei dem Schüler aus Quartieren mit vorwiegend schwarzer Bevölkerung in Quartiere mit vorwiegend weisser Bevölkerung in die Schule gebracht wurden, im Effekt eine Förderung oder einen Rückschlag für die Gleichberechtigung bewirkt haben. Gesetzliche Bestimmungen, welche die Chancengleichheit der Frauen im Arbeitsmarkt erhöhen wollen, verkleinern die Bereitschaft der Arbeitgeber, tatsächlich Frauen anzustellen. Dieser Reaktion kann wiederum mit einer erzwungenen Quotenregelung entgegengewirkt werden. Die gesetzliche Fixierung einer bestimmten geschlechtsbezogenen Quote ist ihrem Wesen nach nichts anderes als eine Diskriminierung auf höherer Stufe.
9 Neue Zürcher Zeitung vom 6.6.1986, S. 17.
11. Steuersysteme, Subventionssysteme sowie Bewilligungs- und Ausnahmeregelungen werden heute als «sekundäre Realität» bewirtschaftet.
Die eindrücklichsten Beispiele finden sich im Steuerrecht, im Baurecht und im Landwirtschaftsrecht. Auch sogenannt lenkungsneutrale Steuern haben zum Teil sehr erhebliche Lenkungseffekte, die nur darum nicht bemerkt werden, weil eine starke Gewöhnung an die vorhandenen Lenkungswirkungen stattgefunden hat. Das Baurecht ist vor allem in städtischen Agglomerationen so kompliziert geworden, dass grössere Bauvorhaben nur noch über Ausnahmebewilligungen realisierbar sind. Solche Bewilligungen werden häufig wie öffentlich-rechtliche Verträge ausgehandelt, sodass eine «kalte Konzessionierung» des Bauens stattgefunden hat. Landwirtschaftsrecht und Landwirtschaftspolitik liefern eine unerschöpfliche Belegsammlung für die These 11.
12. Die Fähigkeit des Marktes, durch Verknüpfung von Vielfalt mit Vielfalt und durch Wettbewerb mit stets offenem Ausgang Probleme zu lösen, ist an bestimmte Voraussetzungen gebunden. Die unendlich grosse Komplexität des gesellschaftlich-wirtschaftlichen Organismus darf nicht unvermittelt und kurzschlüssig durch Mechanismen des staatlichen Zwangs reduziert werden.
13. In zahlreichen Bereichen ist es heute zu einer eigentlichen «Nischen-Wirtschaft» gekommen. Die Nischen werden durch die Gesetzgebung gewollt oder ungewollt geschaffen und anschliessend gezielt bewirtschaftet. Beispiele: Bahnhofbauern, Abschreibungsliegenschaften.
Der hier verwendete Begriff «Nischen-Wirtschaft» deckt sich nicht mit dem Begriff der «Schattenwirtschaft», obwohl verwandte Phänomene vorliegen. Die Bewirtschaftung von gewollt oder ungewollt gesetzlich geschaffenen bzw. ermöglichen Nischen entwickelt sich nicht gegen Gesetze und auch nicht neben Gesetzen sondern wegen Gesetzen und trotz Gesetzen. Auch der durch gesetzliche Einschränkungen unbehelligte Markt schafft und bietet Nischen aller Art. Der Unterschied liegt in der Art und Weise des Entstehens. Er ist vermutlich prinzipieller und gradueller Art. Eine eingehendere Prüfung dieser These und der verwendeten Terminologie ist wünschenswert10.
14. Die «politische Ökonomie» hat zu Recht den «politischen Markt» entdeckt, der weite Felder politischer Aktivität ermöglicht. Wer Einfluss gewinnen und bzw. Macht ausüben will, muss sich auf beiden Märkten durchsetzen.
15. Das Gesetzgebungsverfahren ist unter diesen Voraussetzungen zu einem Tummelplatz für den wirtschaftlichen Interessenausgleich und Machtkampf geworden. Der Staat wird damit «die grosse Fiktion, durch die jeder auf Kosten des anderen leben will»11.
16. In diesem Umfeld ist die Formel «weniger Staat» gleichzeitig grundsätzlich berechtigt und faktisch unehrlich. Die Unehrlichkeit besteht darin, dass die radikale Entstaatlichung politisch utopisch bleibt und dass damit der Beweis für die Tauglichkeit des Postulats zur Lösung aktueller Probleme nicht erbracht werden muss.
Auch das Staatsziel «Förderung der gemeinsamen Wohlfahrt» hat etwas in zunehmendem Mass Irreales an sich. Die gemeinsame Wohlfahrt ist längst durch eine grosse Zahl von mehr oder weniger sozialen «Sondernutzungen» – in der Regel zu Lasten der wirklich Bedürftigen – umfunktioniert worden. Der Sozialstaat sorgt vor allem auch für jene, die als Beamte seine Klienten betreuen und seine Struktur stabilisieren. Wie in der These 9 aufgezeigt wurde, ist der Dienst, der eigentlich Not wenden sollte, selber zur alles beherrschenden Notwendigkeit geworden.
17. Die beiden Forderungen «mehr Markt» und «mehr Staat» können beide risikolos erhoben werden, weil es realistisch gesehen nur zu marginalen Verschiebungen im komplexen Zusammenwirken der beiden Lebensbereiche kommen kann.
18. Staat und Wirtschaft sind voneinander abhängig. Die gegenseitige Abhängigkeit kann und muss zu Kompromissen führen.
11 vgl. Zur Schattenwirtschaft in der Schweiz, H. Weck-Hannemann/W. Pommerehne / Bruno S. Frei, Die heimliche Wirtschaft, Bern 1986.
11 Frédéric Bastiat (1801-1850), Zit. in: Robert Nef, Sprüche und Wiedersprüche zur Planung, Zürich 1975, S. 135
Die mit der Gesetzesproduktion verbundene Bewirtschaftung von Nischen eines zwar gut gemeinten aber in den Auswirkungen mehr oder weniger absurden Normengeflechtes ist ein fauler Kompromiss. Die Arbeitsteilung Staat/Privat und Staat/ Wirtschaft kann vom faulen zum konstruktiveren, transparenteren Kompromiss weiterentwickelt werden.
Kompromisse sind nicht als solche gut oder schlecht, aber es gibt einerseits zur dauernden Verbesserung herausfordernde gute und andererseits in Teufelskreise mündende faule Kompromisse.
19. Der Teufelskreis der «Sozialisierung von Kosten und der Privatisierung von Nutzen» muss durchbrochen werden. Es gibt ausser diesem Teufelskreis ein ebenso verhängnisvolles Phänomen: die zwangsweise Privatisierung sozialer Kosten und die Sozialisierung privater Nutzer. Dieses Phänomen liegt einem auf Umverteilung angelegten Steuersystem zugrunde. Wenn der Fiskus alle privaten Nutzen «sozialisiert», kann es im Extremfall dazu kommen, dass alle versuchen, auf Kosten der anderen zu leben und das sich Soziales nur noch auf dem erzwungenen Umweg über den Staat ereignen kann. Wenn dies der Fall ist, kommt es zur Ausbeutung aller privaten Haushalte zu Gunsten eines sich selbst alimentierenden wachsenden Staatsapparates.
20. Die Nachteile des politischen Systems sind nicht mit den Nachteilen des ökonomischen Systems zu verknüpfen, sondern das politische System hat jene Voraussetzungen zu schaffen und zu erhalten, die der Marktwirtschaft die ökonomische Nutzung einer unendlich komplexen Realität mit ihren Chancen und Risiken ermöglicht.
Quintessenz
Die oft missbrauchte und missverstandene Formel «weniger Staat, mehr Selbstverantwortung» eröffnet nicht einfach dem Starken mehr Möglichkeiten zu Lasten des Schwachen. Sie hat durchaus eine ethische Dimension, indem sie einen Mentalitätswandel zwar nicht direkt bewirken aber doch nachhaltig begünstigen kann. Die immer dichter und komplexer werdende rechtliche Normierung und die zunehmenden staatlichen Interventionen schaffen ein politisches, wirtschaftliches und soziales Klima, in welchem nicht in erster Linie der Korrekte, Gerechte die besten wirtschaftlichen Möglichkeiten hat, sondern der Raffinierte, Schlaue. «Weniger Staat», nicht im Sinn einer Schwächung, sondern als «Schlankheitskur» kann Voraussetzungen schaffen für einen Weg aus der entmündigenden Verrechtlichung in die persönlich herausfordernde Verantwortung.