(NZZ – INLAND – Dienstag, 19. Februar 1974, Seite 17-18)
Wieder einmal ist in der Debatte um das Raumplanungsgesetz im Nationalrat die Baufreiheit unserer Väter beschworen worden, welche, wie es heißt, in letzter Minute vor dem «technischen Perfektionismus der Planer» zu retten sei. Dr. Rudolf Rohr, Sekretär des Redressement national, warnt in seinem kritischen Diskussionsbeitrag in der «NZZ» vor allem vor drei Tendenzen der Raumplanungs- und Wohnbauförderungsgesetzgebung, die er für besonders freiheitsgefährdend hält: Die Tendenz zur Einschränkung der Bauzonen, die Tendenz zu einer indirekten Bebauungspflicht im Zusammenhang mit der Hortungsbekämpfung sowie die Tendenz zum Einzonungs- und Erschließungsmonopol des Gemeinwesens.
Kein «Recht auf Bauen»
Auf den ersten Blick ist es durchaus einleuchtend, daß von einem liberalen Standpunkt aus gegen diese Tendenzen Sturm gelaufen wird. Wer aber die Entwicklung im Bausektor in den letzten Jahren verfolgt hat, wird feststellen müssen, daß die meisten Baufreiheitsbeschränkungen, die als mögliche Folge des Raumplanungsgesetzcs in schwarzen Farben geschildert werden, in Wirklichkeit schon seit geraumer Zeit harte Tatsache sind. Die unbeschränkte Baufreiheit existiert schon lange nicht mehr. Sie wurde weder von Planungsbürokraten noch von eigentumsfeindlichen Gesetzen außer Kraft gesetzt. Ihre schrittweise Einschränkung ergab sich aus der Bodenknappheit einerseits und dem wachsenden Infrastrukturbedarf (als Voraussetzung und als Folge des Bauens) anderseits. In einem dichtbesiedelten Land, das einen hohen Grad an Industrialisierung, an Verstädterung, an technischer Zivilisation schlechthin aufweist, ist das Erstellen von Bauten nicht mehr ausschließlich private Grundstücknutzung, sondern in hohem Ausmaß – ob der Einzelne es wahrhaben will oder nicht – aktuelle und potentielle Infrastrukturbeanspruchung. Und da die Infrastruktur, selbst wenn gewisse Erschließungsmaßnahmen vom Bauherrn übernommen werden, immer zu einem erheblichen Teil Leistungen des Gemeinwesens umfaßt, stellte sich schon seit Jahrzehnten das Problem einer gerechten Verteilung dieser Leistungen, einer Nutzung knapper öffentlicher Güter und Investitionen ohne Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes.
Einen eigentlichen Anspruch des Einzelnen auf jene staatlichen Leistungen, die jedem Grundeigentümer eine Aktualisierung seiner potentiellen Baufreiheit ermöglicht hätten (ein «Recht auf Bauen»), hat es nie gegeben und kann es, schon aus rein fiskalischen Ueberlegungen, nicht geben. Um so schärfer stellt sich das Verteilungsproblem, das Problem des Ausgleichs von Vorzügen und Lasten. Erst auf dem «Umweg» über das Verteilungsproblem von knappen Infrastrukturleistungen des Gemeinwesens einerseits und der wachsenden Einsicht in die Notwendigkeit einer präventiven Sicherstellung von Erschließung und Ausstattung anderseits kam es zu der drastischen faktischen Einschränkung der Baufreiheit. Diese Einschränkungen werden noch einschneidender empfunden, weil gleichzeitig die rein technischen Möglichkeiten enorm ausgeweitet wurden und vom Technischen her eine viel intensivere Nutzung der Baufreiheit möglich wäre. Nicht die Planer haben diese Schranken geschaffen, sondern Planung wird in jenem Moment notwendig, wo das Gemeinwesen, angesichts der schweren Verteilungsprobleme, mit möglichst rationalen, objektiven Verteilungskriterien ausgerüstet sein möchte. Das Bauen als private Grundstücknutzung stellte diese Probleme kaum, es konnte und kann vollumfänglich einer grundsätzlich unbeschränkten Baufreiheit unterstellt werden.
Infrastrukturnutzung und Ressourcenbeanspruchung
Das Bauen ist heute faktisch durchwegs mehr als nur private Grundstücknutzung. Als Infrastrukturnutzung und als Ressourcenbeanspruchung bedarf es unter dem Gesichtspunkt der Verteilungsgerechtigkeit einer eingehenden Regelung. Je knapper der Boden und je knapper die öffentlichen Mittel für die Infrastruktur sind, desto härter müssen die Bestimmungen werden, welche eine befriedigende Verteilung sicherstellen. Diese zwingenden Zusammenhänge stehen an der Wurzel der Baufreiheitsbeschränkungen und nicht irgendeine Verstaatlichungsideologie. Auch die drei von Rohr erwähnten Tendenzen (Einschränkung der Bauzonen, Bebauungspflicht, Einzonungs- und Erschließungsmonopol) können nicht auf die Gelüste dirigistischer Planer zurückgeführt werden.
Die im «Entwurf Raumplanungsgesetz» enthaltenen Instrumente sind nicht als neue Schranken der Baufreiheit aufzufassen, sondern als generelle Normen, welche Verteilungswillkür verhindern sollen. Als ein Instrument der Milderung (nicht der Verhinderung) von Verteilungswillkür ist auch die als Vorzugslast konzipierte Mehrwertabschöpfung zu qualifizieren.
Möglichst viel Baufreiheit für möglichst viele Bürger Eine definitive Lösung des Grundproblems der gerechten Verteilung öffentlicher Güter (um das beispielsweise auch bei der Umweltschutzgesetzgebung gerungen wird) kann das Raumplanungsgesetz auch mit seinen engen Bauzonen, mit der Hortungsenteignung und mit der Mehrwertabschöpfung nicht bringen. Das darf meines Erachtens von einem Gesetz auch nicht erwartet werden. Die scheinbar zwangsläufige Entwicklung vom liberalen Rechtsstaat zum leistenden, leistungsverteilenden und somit notwendigerweise lenkenden sozialen Wohlfahrtsstaat kann nicht auf der Ebene der Gesetzgebung aufgehalten werden. Dem Gesetzgeber bleibt meist nur die Möglichkeit, die negativen Folgen einer tatsächlichen Entwicklung zu vermindern.
Aus liberaler Sicht ist es daher Aufgabe der Bau- und Planungsgesetzgebung, möglichst viel Baufreiheit für möglichst viele Bürger zu gewährleisten, und zwar keine theoretische, nur vermeintliche, sondern eine faktische, mit dem Anspruch auf Aktualisierung ausgestattete. Eine solche tatsächliche Baufreiheit kann angesichts der Baulandknappheit und der Knappheit der öffentlichen Mittel nur wenigen gewährleistet werden, da die «Produktion» von Bauland, die Umwandlung von Nichtbauland in Bauland nur mit erheblichem Erschließungs- und Ausstattungsaufwand des Gemeinwesens erfolgen kann. Diesen Aufwand kann das Gemeinwesen in absehbarer Zeit (10 bis 15 Jahre) nur für beschränkte Flächen gewährleisten, daher die an und für sich für alle Bauwilligen bedauerliche Tendenz zur Einschränkung der Bauzonen. Es ist aber nicht so, daß nun plötzlich von Gesetzes wegen die Baulandfläche eingeschränkt würde.
Keine «Brachlegung» von Bauland
Was faktisch Bauland ist und was nicht, bestimmt sich – übrigens auch auf Grund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung – nicht nach irgendeiner allzu optimistischen Einzonung, sondern nach der Erschließung, die vorhanden sein muß oder in absehbarer Zeit mit großer Wahrscheinlichkeit erfolgen wird, Eine «massive Reduktion der Bauzonen», wie sie im Gesetz vorgesehen ist, bringt also keineswegs eine «Brachlegung von Bauland», sondern lediglich eine notwendige Reduktion tatsächlich unerfüllbarer Erschließungswünsche, eine Ent-täuschung im ursprünglichen Wortsinn.
Als Gegenleistung, die man im Hinblick auf die rechtlich verankerte, tatsächlich aktualisierbare Baufreiheit (innerhalb der Bauzone) hoch veranschlagen muß, ist im Gesetz für die Bauzone ein Erschließungsanspruch vorgesehen. Das ist eine erhebliche Verbesserung der Stellung des Grundeigentümers, speziell des sogenannten «kleinen Mannes», der bisher keine Möglichkeit hatte, durch große Eigenerschließung seinem Grundstück selber Baulandqualität zu verleihen. Auch der rechtsstaatlich fragwürdigen Umwandlung von Nichtbauland in Bauland über eine unter wirtschaftlichem und politischem Druck vollzogene Neueinzonung wurden durch den Gesetzesentwurf Grenzen gesetzt. Dies ist meines Erachtcns auch aus demokratischer Sicht zu begrüßen. Eine Mehrheit von Bürgern und Steuerzahlern soll darüber mitbestimmen, wo neue Siedlungen und Quartiere entstehen, wo Land eingezont wird, denn sie werden ja letztlich auch zur Kasse gebeten, wenn die daraus entstehenden Kosten zu tragen sind. In diesem Zusammenhang von einem «staatlichen Baudiktat» zu sprechen, ist zumindest einseitig, und man muß sich fragen, wer denn eigentlich sonst für dieses «Diktat» zuständig sein soll. Die befürchtete «Brachlegung» findet also nicht statt; dafür wird durch das Instrument der Hortungsenteignung (mit anschließender Reprivatisierung) ermöglicht, das brachliegendes, erschlossenes Bauland tatsächlich in die Hand \on Bauwilligen gelangen kann. Auch dieses umstrittene Institut kann sich durchaus im Sinn der Verankerung persönlichkeitsbezogenen Grundeigentums auswirken, da bei der Reprivatisierung auch die finanzkräftige juristische Person keine prinzipielle Vormachtstellung genießt, wie dies bei größeren Neueinzonungsbegehren und bei Großerschließungen hie und da der Fall ist.
Die Tendenzen zur Einschränkung der Baufreiheit sind da. Sie werden im Zuge der angetönten Entwicklung notgedrungen immer stärker, weil sie von einer faktischen Entwicklung und nicht von Rechtsnormen abhängen. Das Gesetz ist hier nicht die Sünde, es ist auch kein Allheilmittel. Es bringt aber, wenn es nicht völlig verwässert wird, eine Reihe von Instrumenten, die ihrer Wirkung nach durchaus mit rechtlichen Mitteln Sachzwänge und Willkür einschränken können.
Robert Nef
Wissenschaftlicher Assistent
am ORL-Institut ETHZ.