Die Mehrwertabschöpfung im Raumplanungsgesetz

Lesedauer: 8 Minuten

(NZZ – INLAND – Mittwoch, 18. Oktober 1972, Seite 23)

Von Robert Nef, wissenschaftlichem Assistenten ETH Zürich

Mit diesem Diskussionsbeitrag setzen wir die Aussprache über den Artikel 45 im Entwurf des Bundesrates für ein Raumplanungsgesetz fort, der eine Abschöpfung des Mehrwerts vorsieht. In einem ersten Artikel hatte Dr. R. Rohr vor allem die Bedenken gegen diese «problematische Neuerung» vorgebracht.

In der öffentlichen Diskussion genießen Postulate im Zusammenhang mit Raumplanung und Umweltschutz eine beinahe verdächtige allgemeine Zustimmung. Der Entwurf für ein Raumplanungsgesetz ist im allgemeinen positiv aufgenommen worden. Während die Kritik im Vernehmlassungsverfahren vorwiegend die Bundeskompetenz zur Bodennutzungsordnung betraf, die den einen zu intensiv und den andern zu wenig wirksam ausgeschöpft scheint, werden in letzter Zeit neben Präzisierungs- und Verbesserungsvorschlägen vermehrt auch grundsätzliche Bedenken gegen einzelne Bestimmungen geäußert. Eine offene Auseinandersetzung über den Gesetzesentwurf ist auch aus der Sicht der Befürworter zu begrüßen. Sie kann noch vor der parlamentarischen Beratung der Meinungsbildung dienen und wird vielleicht auch nachträglichen politischen Verdauungsbeschwerden vorbeugen. Das Parlament soll ja die Gesetzesvorlage nicht im Banne einer allgemeinen Raumplanungseuphorie, sondern im vollen Bewußtsein um die einschneidenden Konsequenzen verabschieden, sonst besteht die Gefahr, daß das Gesetz weder im Parlament noch an der Referendumsklippe scheitert, sondern mangels einer konsequenten Anwendung und Durchsetzung.

Ansatzpunkte der Kritik

Der Gesetzesentwurf enthält die Erfüllung alter hodenpolitischer Postulate: die Trennung von Siedlungsgebiet und Nicht-Siedlungsgebiet (Art. 11-16) sowie die Einführung der bundesrechtlich definierten Landwirtschaftsgebiete, für die im Prinzip Entschädigungsansprüche aus materieller Enteignung ausgeschlossen sind (Art. 59). Solche Bestimmungen hätte man noch vor wenigen Jahren in weiten Kreisen als unzulässige Eingriffe in private Grundeigentümerrechte abgetan; sie werden aber heute allgemein als notwendig angesehen und weitgehend akzeptiert.

Die grundsätzliche Kritik konzentriert sich im wesentlichen noch auf zwei Artikel des Gesetzes: auf die Enteignung zur Durchführung von Nutzungsplänen (Art. 43) und auf die Mehrwertabschöpfung (Art. 45). Die beiden Artikel haben folgenden Wortlaut:

Art. 43: Enteignung

1 Wäre die Durchführung von Nutzungsplänen verunmöglicht oder übermäßig erschwert, so steht den zuständigen kantonalen Behörden ausnahmsweise das Recht zu, einzelne Grundstücke oder Gruppen von Grundstücken oder Rechte daran zu enteignen.

Art. 45: Mehrwertabschöpfung

1 Werden durch die Nutzungspläne oder sonstige planerische Vorkehren erhebliche Mehrwerte geschaffen, insbesondere eine höhere Nutzung gestattet oder ermöglicht, so sind sie mittels Landabtretungen oder Beiträgen durch das nach kantonalem Recht zuständige Gemeinwesen in angemessener Weise abzuschöpfen. Der Ertrag der Abschöpfung ist für Raumplanungszwecke zu verwenden.

2 Die Einzelheiten werden durch das kantonale Recht geregelt.

3 Der Bundesrat erläßt Richtlinien über die in Betracht fallenden Kriterien und die Höhe der Abschöpfung.

Die Mehrwertabschöpfung ist unter anderem in einem Artikel von Dr. Rudolf Rohr in der «NZZ» in Frage gestellt worden. Es sollen im folgenden einige Argumente dargelegt werden, die gegen die Streichung des Mehrwertabschöpfungsartikels und gegen einen Ersatz durch das Institut eines Planungswertausgleichs unter Grundeigentümern sprechen. Im erwähnten «NZZ»-Artikel wird unter dem Titel «Fragezeichen zur Mehrwertabschöpfung» zunächst bemängelt, daß Art. 45 die Abschöpfung von Mehrwerten den Kantonen zwingend vorschreibt.

Rechtsgleichheit als wesentliches Motiv

Eine fakultative Empfehlung an die Kantone wäre voraussichtlich nicht nur weitgehend wirkungslos, sondern sie widerspräche der letztlich wesentlichen Motivierung der Bestimmung: der Rechtsgleichheit. Die Mehrwertabschöpfung ist nämlich nicht, wie gelegentlich vermutet wird, eine Maßnahme mit fiskalischem Charakter, welche im Dienst des Kampfes gegen die Bodenspekulation steht und den Gemeinden jenen finanziellen Zustupf einbringen soll, den sie wegen Kosten der Planungsmaßnahmen (speziell wegen Entschädigungsansprüchen) benötigen. Auch im Zusatzgutachten der Professoren Aubert/Jagmetti über die Mehrwertabschöpfung ist entgegen der Auffassung von Rohr nicht die Rede von einer Abschöptiing zur Deckung der Kostenfolgen. Aubert und Jagmetti bestätigen mit aller Deutlichkeit, daß die Mehrwertabschöpfung ein Korrelat zur Enteignungsentschädigung ist. Die gemeinsame Zielsetzung der beiden Maßnahmen ist eine möglichst gerechte und praktikable Korrektur der durch die Bodennutzungsplanung ungleich verteilten Nutzungschancen.

An der Symmetrie zwischen Mehrwertabschöpfung und Enteignungsentschädigung wird ein grundlegender Wandel in der Regelung der Nutzungsordnung des Bodens sichtbar: Das Recht, sein Grundstück zu überbauen, kommt nach dem Gesetzesentwurf nicht mehr grundsätzlich jedem Grundeigentümer zu, sondern nur jenen, deren Grundstücke Baulandqualität haben. Die Baulandqualität wird aber einem Grundstück durch Umzonung und Erschließung erst verliehen, wobei die Einzonung ausschließlich durch das Gemeinwesen erfolgen kann. Daß der Entscheid über die Nutzungsqualität (Bauland oder Nicht-Bauland) ausschließlich und endgültig beim Gemeinwesen liegen soll, ist keine revolutionäre Neuerung des Entwurfs für ein Raumplanungsgesetz, sondern das Resultat einer Fortbildung des Rechts, an der die kantonale Bau- und Planungsgesetzgebung, die Rechtsprechung des Bundesgerichts über die Eigentumsgarantie sowie die Gewässerschutzgesetzgebung maßgeblich beteiligt sind.

Vereinfacht läßt sich die Entwicklung durch folgende Formel charakterisieren: Während früher das Bauen überall erlaubt war, wo kein Verbot vorlag, ist heute das Bauen nur noch in den vom Gemeinwesen bestimmten Zonen möglich. Diese Zonen bilden einen kleinen Bruchteil der gesamten Bodenfläche. Die Planung, durch welche der Akt der Einzonung vollzogen wird, hat eine für das Grundeigentum entscheidende Funktion erlangt. Bei der Einzonung wird über den Wert des Grundstückes entschieden, was zur Folge hat, daß sich die Nutzungsplanung in hohem Ausmaß begünstigend und belastend auswirkt. Die Nutzungsplanung ist nicht, wie gelegentlich angenommen wird, die Ursache der Ungleichheit: Mehr- und Minderwerte als Folge der Bodennutzung treten auch ohne Planung auf. Der Nutzungsplan fixiert aber in rechtlich verbindlicher Form den Kreis der Begünstigten und enttäuscht dadurch eine große Zahl von (Bauland-) Erwartungen. die allerdings ohnehin nur in geringem Ausmaß von reellen (Bau-)Chancen gedeckt gewesen wären. Die Festsetzung von Nutzungszonen muß also bei einem großen Teil der Grundeigentümer eine Enttäuschung (im ursprünglichen Wortsinn) bewirken.

Die Tragweite dieser Zusammenhänge darf keineswegs unterschätzt werden, und die grundsätzliche Problematik, weiche dahinter steckt, sollte jedem liberal Gesinnten zu denken geben. Mit einer einseitigen Ablehnung der Mehrwertabschöpfung sind aber die Probleme nicht aus der Welt geschafft; im Gegenteil: Man beraubt sich dadurch eines Instruments, das zur Milderung der Planungswillkür (welche die Willkür eines schlecht funktionierenden Marktes ersetzt) durchaus geeignet sein kann.

Interessenneutralität der Planung

Wenn im Gutachten Aubert/Jagmetti die Auffassung vertreten wird, daß durch die Mehrwertabschöpfung die Aufstellung von Nutzungsplänen erleichtert oder gar erst ermöglicht werde und somit die Kompetenz zur Mehrwertabschöpfung in der Kompetenz zum Erlaß von Grundsätzen der Nutzungsordnung enthalten sei, so spielt in der Argumentation das fiskalische Motiv im Hinblick auf eine «Deckung von Kostenfolgen» keine Rolle. Ausschlaggebend ist vielmehr der Gedanke der Interessenneutralität der Planung, die nur dann einigermaßen gewährleistet ist, wenn die Bevorzugung jener Grundeigentümer, die in den Genuß der Baulandqualität kommen, durch eine Vorzugslasi abgegolten wird. Die Festsetzung der Bodennutzung, welche im Planungsverfahren vorgenommen wird, hat, wie bereits erwähnt, immer eine Ungleichbehandlung der Grundeigentümer zur Folge. Bisher hat man den gerechten Ausgleich einseitig darin gesehen, daß die sogenannt unverhältnismäßig stark benachteiligten Grundeigentümer entschädigt wurden, während man den Gedanken zu wenig berücksichtigte, daß durch die Nutzungsplanung auch ein relativ kleiner Kreis von Begünstigten bestimmt wird.

Es wird mit Recht auf die Schwierigkeiten einer gerechten Schätzung der Mehrwerte hingewiesen. Diese sind aber meines Erachtens kein Grund, um generell auf die Abschöpfung zu verzichten, denn ähnliche Schwierigkeiten bestanden und bestehen auch bei der Zusprache und Bemessung von Enteignungsentschädigungen. Es wäre problematisch und würde wohl zu Recht auf heftigen Widerspruch stoßen, wenn man mit dem Hinweis auf die Schwierigkeiten bei der Schätzung auch auf alle Entschädigungen verzichten wollte oder sie der fakultativen Regelung durch die Kantone anheimstellen würde. In langjähriger Praxis haben die Gerichte eine Reihe von Kriterien entwickelt, welche bei der Zusprache und der Bemessung von Enteignungsentschädigungen maßgebend sind. In ähnlicher Weise wird auch die Mehrwertabschöpfung in die Praxis umgesetzt werden müssen.

Flankierende Maßnahmen

Da die Mehrwertabschöpfung nicht auf irgendeinem fiskalischen, bodenpolitischen oder «verteilungspolitischen» Motiv beruht, sondern auf dem Prinzip der Rechtsgleichheit, muß die Frage nach allfälligen unerwünschten Nebenwirkungen auch auf diesen Hintergrund gestellt werden. Es ist durchaus möglich, daß zum Beispiel unerwünschte Abwälzungen der als Vorzugslast erhobenen Abschöpfung erfolgen werden oder daß durch deren Erhebung ein Veräußerungsdruck entsteht – der ja übrigens eher preisdämpfend wirken würde -, welcher wiederum eigentumspolitisch unerwünschte Polgen haben konnte. Alle diese möglichen negativen Sekundärwirkungen einer Mehrwertabschöpfung sollen aber nicht durch einen Verzicht auf entsprechende Vorschriften, sondern durch gezielte flankierende Maßnahmen bekämpft werden. Ein Verzicht auf die Erhebung einer Vorzugslast zur Abschöpfung erheblicher Mehrwerte könnte nur auf Kosten der Gerechtigkeit erfolgen, und der Preis, welcher im Hinblick auf allfällige Sekundärfolgen bezahlt würde, wäre somit zum vorneherein nicht zu verantworten.

In der Formulierung von Art. 45 ist die Mehrwertabschöpfung im Sinne einer Vorzugslast konzipiert, bei welcher die von den Gemeinwesen an Einzelne gewährten Vorteile durch Landabtretung oder durch Geldbeiträge ausgeglichen werden, unabhängig von der Tatsache, ob sie diese Vorteile wahrnehmen wollen oder nicht. Da der Begriff «Mehrwertabschöpfung» aber nicht ein einzelnes, rechtlich definiertes Instrument bezeichnet, sondern eine Zielsetzung, welche durch verschiedene Maßnahmen, unter anderem durch Erheben einer Vorzugslast, erreicht werden kann, müssen weitere mögliche Maßnahmen unbedingt in Erwägung gezogen werden. Das eigentliche Ziel der Bestrebungen sollte letztlich nicht die Mehrwertabschöpfung sein, sondern die «Mehrwertverhinderung». Hiefür ist ein differenziertes und ausgewogenes System von Maßnahmen erforderlich, das – wie zu Recht bemängelt wird – noch nicht vorhanden ist. Ein Verzicht auf Art. 45, welcher wenigstens die grundsätzliche Zielsetzung und eine durchaus praktikable und entwicklungsfähige Lösung skizziert, hätte aber einen unverantwortlichen Zeitverlust in der Weiterentwicklung eines gerechten und praktikablen Instrumentariums zur Folge, einen Zeitverlust, der vielleicht einzelnen Grundeigentümern durchaus behagen würde, aber nicht im Interesse der Oeffentlichkeit liegt.

Kritik am «interpersonellen Planungswertausgleich»

Auch der Alternativvorschlag, statt einer Mehrwertabschöpfung einen sogenannten interpersonellen Planungswertausgleich unter allen Grundeigentümern zu realisieren, bedarf einer kritischen Würdigung. Die Wertsteigerung des Bodens ist unter anderem eine Folge der inflationsbedingten Flucht in die Sachwerte; sie steht auch in engem Zusammenhang mit einer prosperierenden Volkswirtschaft und mit Infrastrukturinvestitionen der öffentlichen Hand. Die beim Grundeigentümer erhobenen Mehrwertabschöpfungsbeiträge sind ein Entgelt für besondere Nutzungschancen und -vorteile, welche ihm das Gemeinwesen im Rahmen der Nutzungsplanung zuteilt. Alle durch entsprechende Einzonung für einige Bevorzugte erst realisierbar gewordenen Wertsteigerungen sind als Folge einer von Leistungen und Risiken der Grundeigentümer unabhängigen Entwicklung entstanden. Es ist daher nicht einzusehen, wieso durch einen sogenannten interpersonellen Planungswertausgleich die Mehrwertbeiträge wieder exklusiv dem Kreis der Grundeigentümer zugute kommen sollen, da diese ja in ihrer Eigenschaft an der Entstehung der Mehrwerte in keiner Weise mitgewirkt haben. Auch die Kosten für allfällige Entschädigungen wurden und werden ja nicht aus speziellen Beiträgen der Grundeigentümer bestritten, sondern aus öffentlichen Mitteln. So bestechend der Gedanke des Ausgleichs unter Grundeigentümern auf den ersten Blick auch sein mag. er führt zu neuen Ungerechtigkeiten und begünstigt ohne ausreichende Motivation einen ausgewählten Kreis. Die Erträge einer Mehrwertabschöpfung gehören auf Grund ihrer Motivierung dem Gemeinwesen, und es muß sogar die Frage gestellt werden, ob die in Art. 45 vorgesehene Zweckbindung sinnvoll sei.

Eine konsequente Ausgestaltung und Anwendung der Bestimmungen über die Enteignungsentschädigung und die Mehrwertabschöpfung kann im Effekt durchaus die Funktion eines Spitzenausgleichs zwischen den durch die Nutzungsplanung unverhältnismäßig Bevorzugten und den unverhältnismäßig Benachteiligten übernehmen. Die Kriterien für die Erhebung und die Zusprache sowie für die Bemessung von Enteignungsentschädigungen und von Vorzugslasten zur Mehrwertabschöpfung müssen aber unbedingt selbständig und unabhängig aus der jeweils maßgeblichen Motivation heraus erarbeitet werden. Die Beiträge müssen demzufolge auch direkt und unabhängig zugunsten und zulasten der öffentlichen Hand erfolgen.

Bei der Realisierung eines internen Planungswertausgleichs unter den Grundeigentümern läuft man Gefahr, daß für alle nicht als Bauland eingezonten Grundstücke (und das ist flächenmäßig der überwiegende Teil) «Trostpreise» verteilt werden müßten. Im Rahmen einer Ausgleichsfondslösung wäre wohl die Höhe dieser «Trostpreise» von der Höhe der Mehrwertabschöpfung abhängig. Wenn man die derart begründete Interessenlage sowie die in der Regel überdimensionierten Wertvorstellungen jener potentiellen Trostpreisempfänger (eine Mehrheit der Grundeigentümer!) in Rechnung stellt, so wird die Fragwürdigkeit solcher «Lösungen» offensichtlich. Die Idee des Planungswertausgleichs unter den Grundeigentümern basiert noch auf der Vorstellung, daß alles Land potentielles Bauland sei und daß für jede Nutzungsbeschränkung, welche eine «ursprüngliche Bauchance» für die Zukunft «wegnimmt», der Anspruch auf eine Entschädigung oder eben wenigstens auf einen Ausgleichsbeitrag entstehe.

Da dem Entwurf für ein Raumplanungsgesetz eine andere Auffassung über die Tragweite der Grundeigentümerrechte zugrunde liegt, nämlich die grundsätzliche Garantie der bisherigen Nutzung, würden Bestimmungen über einen Fonds für den interpersonellen Planungswertausgleich in diesem Gesetz als Fremdkörper wirken.

Raum- und Bodenordnung als Ganzes

Die Planung ist vom Schreckgespenst zu einer Art Deus ex machina avanciert, und Eingriffe ins Privateigentum, die man noch vor wenigen Jahren als Untergang der freiheitlichen Ordnung bezeichnet hätte, werden heute als Rezepte zu deren Rettung angepriesen. Die berechtigten Einwände, die man gegen alle obrigkeitlichen Eingriffe und speziell gegen die raumordnende Planung anführen kann, sollten aber nicht bei einzelnen Bestimmungen, die Teil eines ganzen Eingriffsystems sind, ansetzen. Wer gern oder ungern im Prinzip Ja sagt zur Raumplanung, muß auch deren Konsequenzen akzeptieren. Der Teufelskreis staatlicher Interventionen besteht darin, daß man sie um der Gleichheit und um der Gerechtigkeit willen von einem ganzen Bündel flankierender Maßnahmen umgeben muß und daß so ständig neue umfassendere Zusammenhänge aufgedeckt werden, die wiederum einer rechtlichen Regelung bedürfen. Unsere ganze Gesetzgebung ist dadurch zu einem komplizierten Zusammensetzspiel geworden. Ihr Gerechtigkeitsgehalt ist in hohem Maß davon abhängig, ob es gelingt, die einzelnen Maßnahmen so systematisch zu ordnen, daß die vom Gesetzgeber gewollten Folgen tatsächlich bewirkt werden und daß nicht ungewollt Geschädigte und Nutznießer durch die Maschen der gesetzlichen Bestimmungen schlüpfen. Im Entwurf für ein Raumplanungsgesetz wird mit den fünf Rechtsinstituten als besondere Maßnahme des Bundesrechts für die Durchführung der Raumordnung (Landumlegung, Güterzusammenlegung, Enteignung, Planungszonen und Mehrwertabschöpfung) versucht, ein System von gezielten Maßnahmen der Raum- und Bodenordnung aufzubauen. An dieses System sollten sich weitere Anschlußgesetze des Bundes und die kantonale Bau- und Planungsgesetzgebung sowie abgaberechtliche Bestimmungen ohne Widersprüche anschließen lassen. Die Mehrwertabschöpfung, die zuletzt in den Gesetzesentwurf aufgenommen wurde, ist im Rahmen dieses Systems eine notwendige Vervollständigung. Das Raumplanungsgesetz ist keineswegs perfekt, und in einzelnen Punkten wären Präzisierungen im Hinblick auf die Praxis und auf die Schwierigkeiten einer Durchsetzung durchaus angebracht. Der Entwurf bildet aber ein Ganzes, das durch ein Herauslösen wesentlicher Bestimmungen, zu denen der Mehrwertabschöpfungsartikel zu rechnen ist, in seiner Zielsetzung erheblich in Mitleidenschaft gezogen würde.

NZZ Freitag, 18. Oktober 1972, Seite 23

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